《建设项目环境影响评价技术导则总纲（征求意见稿）》编制说明

《建设项目环境影响评价技术导则总纲（征求意见稿）》编制说明

《建设项目环境影响评价技术导则总纲》编制组

二○一五年十二月

项目名称：建设项目环境影响评价技术导则总纲（修订HJ2.1-2011）

项目编号：2015-71（追加）

承担单位：环境保护部环境工程评估中心

编制组主要成员：崔书红、姜华、刘殊、梁鹏、吕巍、李元实、丁峰、郭森、曹娜、张乾

项目技术管理责任人：孔令辉、周羽化项目行政管理责任人：段光明、白璐

1项目背景

1.1任务来源

2011年发布实施的《环境影响评价技术导则总纲》（HJ2.1-2011）（以下简称“现有总纲”）在促进、规范、指导我国的环境影响评价工作、保护环境、防治环境污染和生态破坏等方面发挥了重要的作用。但随着我国环境管理工作的逐步加强，环境影响评价技术及相关科学技术的不断发展，现有总纲中存在的一些问题也逐渐显现。为了贯彻落实《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》，指导建设项目环境影响评价工作，进一步优化环境影响评价文件编制内容，提高导则的指导性和适用性，增强环境影响评价的针对性和科学性，经环境保护部环境影响评价司商科技标准司开展了对现有总纲的修订工作。按照管理急需的环保技术导则、技术规范类标准采取“绿色通道”立项原则，环境保护部科技标准司将修订《环境影响评价技术导则总纲》（HJ2.1-2011）追加为2015年度国家环保标准项目计划（编号：2015-71），由环境影响评价司委托环境保护部环境工程评估中心承担。

1.2工作过程

1.2.1接受任务与开题阶段

评估中心接受修订任务后，制定了《建设项目环境影响评价技术导则总纲》（以下简称总纲）的修订方案。2015年4月8日组织召开了评估中心项目负责人座谈会，收集了负责各行业项目评估人员的意见。确定了总纲修订的总体思路：依法优化、突出核心和科学强化。

1.2.2导则修编和意见征询阶段

根据总纲修订的实施方案，课题组于2015年5月初完成了总纲修订初稿，5月4日和5月21日环评司两次组织召开研讨会，对总纲修订的优化原则、内容设置等进行讨论；6月8日组织召开了《建设项目环境影响评价技术导则总纲》修订研讨会，邀请了各行业、各部门专家代表，对总纲修订初稿进行了充分讨论，主要意见为污染物总量应统一核算方法；清洁生产应贯穿于工程分析中；依据环境保护部主要职责，优化环境影响评价内容。导则总纲应从技术角度强化环境影响评价的科学性和规范性，综合考虑专业人士的相关意见后对初稿进行了完善和修改，形成了征求意见稿。7月24日，评估中心主任办公会专门就总纲修订的征求意见稿展开讨论，明确环评导则应增强科学性和针对性，根据当前环境管理的需要，导则总纲强化与事中事后管理制度的衔接，会后，课题组根据中心领导提出的进一步修改完善的建议，对总纲征求意见稿进行了完善。2015年9月6日，课题组再次组织专家，就总纲征求意见稿，重新梳理了编制思路，在重构环境影响评价技术导则体系的基础上，根据环

境影响评价法，重置了总纲各章节内容，明确了环评导则该管的内容，突出了污染物排放清单和排放源强的计算。9月8日征求了地方环境主管部门意见，主要意见为总纲应依法明确环评内容，突出核心。10月22日征求地方评估中心意见，主要意见为总纲应在影响分析预测和评价方法上增加科技含量。9月18日和11月10日总纲征求意见稿2次提交环境保护部环境影响评价司司务会审议，认为总纲修订征求意见稿满足报送条件，可转报科技标准司公开征求意见。

2标准制（修）订的必要性分析

2.1现有总纲内容宽泛

2015年新环境保护法的实施，对环境影响评价工作提出了更高的要求，国家审批体制改革，各行政主管部门对环境保护管理的内容和职责越来越明确，现行总纲中涉及产业政策符合性、清洁生产和循环经济、社会环境影响评价（包括占用耕地及基本农田、压覆矿产、地震、征地拆迁）等内容均由其它主管部门管理，并且有相关的行政审批原则。为避免建设项目的环境影响评价审批中各部门职能交叉，依据环境保护部主要职责，环境影响评价文件中优化其他主管部门的管理内容。

2.2规划环评对项目环评的指导尚需强化

根据党的十八大以来全面深化改革战略部署和加快推进生态文明建设总体要求，“十三五”环境保护工作必须建立最严格的源头保护制度，为充分发挥环境影响评价预防为主制度作用，强化规划环境影响评价在空间（生态、生活和生产）管控、区域污染物总量控制和环境准入方面的宏观指导作用，应建立规划环评与项目环评的联动机制，促进规划环评对项目环评的指导和约束作用，强化项目环评与规划环评相符性分析，合理谋篇布局，尽量避免规划环评与项目环评内容重复。

2.3与国家及环保主管部门的管理要求存在差距

根据新修订的环境保护法，环境影响评价制度是当前环境管理制度的重要组成部分，与排污许可证制度、环境监测等事中事后管理制度有效融合尚存在一定的差距，环评导则应该在污染物源强核算、环境监测方案等方面提出具体的要求，才能突出对排污许可管理的技术支持，促进环境监测计划的落实，才能满足环境影响评价管理需求，才能保证环境影响评价技术导则的时效性和适用性。

2.4环评的科学性和规范性尚待提高

随着环境影响评价理论的完善和技术储备的增强，在污染物源强核算方法、环境影响预测方法、累积环境影响评价等方面研究成果的技术价值不断提高，只有将这些成果不断纳入到环境影响评价中，才能进一步加强环境影响预测的科学性和准确性。

3标准编制的依据与原则

3.1标准编制的依据

（1）《中华人民共和国环境保护法》（2014.4.24）；

（2）《中华人民共和国环境影响评价法》（2002.10.28）；

（3）《中华人民共和国清洁生产促进法》（2012.2.29）；

（4）《中国人民共和国水土保持法》（2010.12.25）；

（5）《中国人民共和国海洋环境保护法》（2014年修订）；

（6）《中国人民共和国文物保护法》（2013年修订）；

（7）《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第253号，1998.11.29）；

（8）《关于加快推进生态文明建设的意见》（中共中央国务院，2015.4.25）；

（9）《建设项目环境影响评价分类管理目录》（环境保护部令第33号，2015.4.9）；

（10）《突发环境事件应急管理办法》（环境保护部令第34号，2015.416）；

（11）《国家环境保护标准制修订工作管理办法》（原国家环境保护局公告2006年第41号）。

3.2标准编制的原则

（1）依法优化原则。按照《环境影响评价法》等法律的要求和环境保护部主要职责，科学合理设置环境影响评价内容。（2）突出核心原则。紧紧围绕环境影响这个核心，全面提高环境影响评价的有效性。（3）科学强化原则。优化环境影响评价文件编制内容，切实把环境影响评价关注的重点聚焦在建设项目的环境影响和环保措施上。（4）适用性、可操作性原则。力求导则具有较高的技术含量和较强的可操作性，为建设项目实施单位和评价单位开展环境影响评价工作以及环境主管部门进行环境管理提供依据。

4修订的工作重点

4.1重构导则体系

总纲作为指导环境要素技术导则、源强核算技术指南和专题技术导则等导则的统领性文件，对建设项目环境影响评价及相关导则具有指导作用，为了更好地体现了建设项目环境影响评价技术导则与规划环境影响评价技术导则的并行关系，考虑到规划环境影响评价有相应的导则总纲——《规划环境影响评价技术导则总纲》（HJ130-2014），将导则名称修订为《建设项目环境影响评价技术导则总纲》。环境影响评价技术导则体系由总纲、源强核算技术指南、环境要素技术导则和专题技术导则构成。总纲对其他导则起指导作用，其他导则的制定应遵循总纲要求。源强核算技术指南规范源强核算的技术方法，包括源强准则和电力、石油、天然气、石化、化工等行业源强核算技术指南；环境要素技术导则包括大气、地表水、地下水、声、生态等环境影响评价技术导则；专题技术导则包括建设项目环境风险评价技术导则等。

4.2理清各主管部门管理的内容

依法由其它主管部门管理的内容，有相关的管理办法或技术规范，不再纳入环评内容，详见表4.2-1。

①由发展改革部门管理的内容：从产业政策符合性、项目建设必要性、工程规模论证、社会稳定风险评估、清洁生产。

②国土部门主管的内容：压覆矿产、地震、占用耕地及基本农田等内容。

③水利部门主管的内容：水土保持、水资源论证、涉水工程的防洪影响等。

④安监部门主管的内容：安全评价内容。

⑤地方政府和建设单位负责的内容：非环保拆迁的征地拆迁、政府相关规划的相符性。

通过市场调节能够解决的事项，不再纳入环评内容，如各类商业协议及资质证明材料，供水、供电、供气和原材料供应、产品购销等相关工程运行基本保障性协议，污水、固废等处置协议，原材料提供单位或污染治理单位相关资质证明材料。表4.2-1环评导则应当不管的由其它主管部门许可的内容

管理部门

涉及内容

部门职能、法律规定和技术规范

发展改革部门

产业政策符合性、项目建设必要性、工程规模论证

部门职能：《国务院办公厅关于印发国家发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕102号）推进经济结构战略性调整。组织拟订综合性产业政策。承担规划重大建设项目和生产力布局的责任，拟订全社会固定资产投资总规模和投资结构的调控目标、政策及措施，衔接平衡需要安排中央政府投资和涉及重大建设项目的专项规划。按国务院规定权限审批、核准、审核重大建设项目、重大外资项目、境外资源开发类重大投资项目和大额用汇投资项目。

社会稳定风险评估

管理办法：《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资[2012]2492号）评估主体作出的社会稳定风险评估报告是国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准项目的重要依据。各级地方发展改革部门可参照本办法，建立健全本地区重大项目社会稳定风险评估机制。

发展改革部门、工信部

清洁生产

法律规定：根据《中华人民共和国清洁生产促进法》（2012），“国务院清洁生产综合协调部门负责组织、协调全国的清洁生产促进工作。国务院环境保护、工业、科学技术、财政部门和其他有关部门，按照各自的职责，负责有关的清洁生产促进工作”。部门职能：《国务院办公厅关于印发国家发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕102号）

推进可持续发展战略，综合协调环保产业和清洁生产促进有关工作。《国务院办公厅关于印发工业和信息化部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕72号）将国家发展和改革委员会的工业行业管理和信息化有关职责划给工业和信息化部，具体包括：工业、通信业的节能、资源综合利用和清洁生产促进工作。

地震局

地震

法律规定：《中华人民共和国防震减灾法》（2009年5月1日施行）和《地震安全性评价管理条例》（国务院令323号）规定，国务院地震工作主管部门负责全国的地震安全性评价的监督管理工作。部门职能：《国务院办公厅关于印发中国地震局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[1998]136号）管理重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程的地震安全性评价工作，审定地震安全性评价结果，确定抗震设防要求。

国土部门

占用耕地及基本农田压覆矿产

法律规定：《基本农田保护条例》（1999年1月1日施行），明确了基本农田管理职责。《矿产资源开采登记管理办法》，明确了矿产资源管理职责。部门职能：《国务院办公厅关于印发国土资源部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕71号）承担全国耕地保护的责任，确保规划确定的耕地保有量和基本农田面积不减少。牵头拟订并实施耕地保护政策，组织实施基本农田保护，监督占用耕地补偿制度执行情况。指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦和耕地开发的监督工作。拟订矿产资源储量管理办法、标准、规程；管理矿产资源储量评审、登记、统计；实施矿山储量动态监督管理；承担矿产资源补偿费征收、矿产地储备、压覆矿产资源管理的事项；承担矿业权评估和地质资料汇交管理工作；组织矿产资源形势分析和战略研究。承担基本建设及重大专项投资管理和建设项目用地预审工作，研究有关国土资源的区域、城乡统筹协调、综合利用和循环经济政策措施。

水行政主管部门

水土保持水资源论证

法律规定：《中华人民共和国水土保持法》（2011年3月1日施行），明确了水行政主管部门的水土保持职责。《中华人民共和国水法》（2002年10月1日施行），明确水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。《中华人民共和国防洪法》（2009年8月27日修订），明确了水行政主管部门的防洪职责。

涉水工程的防洪影响

部门职能：《国务院办公厅关于印发水利部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕75号）负责防治水土流失。拟订水土保持规划并监督实施，组织实施水土流失的综合防治、监测预报并定期公告，负责有关重大建设项目水土保持方案的审批、监督实施及水土保持设施的验收工作，指导国家重点水土保持建设项目的实施。负责生活、生产经营和生态环境用水的统筹兼顾和保障，实施水资源的统一监督管理．拟订全国和跨省、自治区、直辖市水中长期供求规划、水量分配方案并监督实施，组织开展水资源调查评价工作，按规定开展水能资源调查工作，负责重要流域、区域以及重大调水工程的水资源调度，组织实施取水许可、水资源有偿使用制度和水资源论证、防洪论证制度。技术规范：《开发建设项目水土保持技术规范》（GB50433-2008），规范了水土保持方案编制内容；《建设项目水资源论证管理办法》（2002年3月24日），明确建设项目水资源论证报告书编制基本要求；《洪水影响评价报告编制导则》（SL500-2014）,规范了建设项目防洪影响评价内容。

安监部门

安全评价内容

法律规定：《中华人民共和国安全生产法》（2014年12月1日施行），明确了安全的职责和内容。部门职能：《国务院办公厅关于印发国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕91号）和《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作职责分工》（安委[2015]5号）

指导协调全国安全生产检测检验工作，监督管理安全生产社会中介机构和安全评价工作，监督和指导注册安全工程师执业资格考试和注册管理工作。技术规范：《安全评价通则》（AQ8001-2007），规范了安全评价的内容。

地方政府

征地拆迁

部门职责：《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2012]96号）强化市县政府征地实施主体职责。依照法律规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责。国土资源部门应在政府的统一组织领导下，认真履行部门职责，确保征地工作依法规范有序地进行。

4.3强化环境影响评价内容

根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十七条规定，环境影响报告书一般包括建设项目概况、环境现状、环境影响预测、环保措施的技术经济论证、环境经济损益分析、环境管理与监测计划以及环评结论等内容。根据法律规定的内容，进一步优化环境影响评价文件编制内容，切实把环境影响评价关注的重点聚焦在建设项目的环境影响和环保措施上。进一步强化环境影响预测，在环评文件编制过程中，准确选取科学合理的预测模式、方法、参数等，提高环境影响预测的科学性。针对环境保护措施、环境风险防范及应急处置措施，强化环境保护措施经济技术可行性、有效性分析，为各项措施的落实奠定基础。强化环境管理与环境监测，针对提出的环境保护措施，提出有针对性、具体可操作的施工期环境监理以及管理计划和措施，为事中事后监管奠定基础。

4.4强化企业公众参与主体责任

探索更为有效和可操作的公众参与模式。明确建设单位公众参与的主体责任，优化公众参与的形式和程序。引导公众聚焦环境影响问题，重点关注可能受直接环境影响的公众意见，大幅度提升专家参与的程度和水平。督促建设单位高度重视公众关切，对公众反映突出的问题，应及时归纳整理并公开解释和答复。公众参与的开展情况单独编制成册，存档备查，建设单位报送的环境影响报告书应附具公众参与说明书，供环评审批决策参考。

5标准主要技术内容

5.1标准的内容组成

环境影响评价经过二十多年的发展，形成了一大批新技术、新方法，国家近期出台了的相关政策和法律法规，本次总纲的修订充分吸收这些新技术、新要求，对总纲的内容进行全面调整。修订后的总纲包括前言、适用范围、术语和定义、总则、建设项目概况、环境现状调查和评价、环境影响预测与评价、环境保护措施及其有效性和经济技术论证、环境管理与监测计划、环境经济损益分析、评价结论等10章节内容。

5.2标准的适用范围

与现有总纲保持一致。

5.3术语和定义

按照改善环境质量目标，合理核算污染物源强，制定污染物排放清单，与排污许可证衔接，重构了环境影响评价技术导则体系。

5.4总则

（1）环境影响评价工作程序为了建立规划环评与项目环评的联动机制，工作程序中增加了明确是否符合规划环境影响评价及审查意见要求。为促进排污许可证与环评制度的有机结合，为排污许可证发放提供技术依据，工作程序中增加了污染源强核算和提出污染物排放清单要求。

（2）环境影响评价原则为提升环境影响评价管理效能，突出影响因素源头准入和过程控制，开展环境影响评价工作应遵循以下原则：依法评价、与规划环境影响评价联动、早期介入原则、完整性原则和信息化原则。

5.5建设项目概况

（1）环境合理性分析本条款纳入建设项目概况中，可进一步强化规划环评与项目环评的衔接，推动规划环评与项目环评联动机制的建立，根据规划环评的简化要求，明确项目环评的内容，避免重复。可进一步强化项目选址、选线和路由的环境比选，对于同一建设项目存在多个建设方案，可从环境制约因素、环境影响程度等角度进行深入的环境比选。（2）工程分析的内容工程分析创新一个理念，将清洁生产理念贯穿于工程分析中，根据各类型建设项目的工程内容及其特征，从生产过程的主要产污节点，选择可能对环境产生较大影响的主要因素进行深入分析，充分发挥污染源头预防、过程控制和末端治理的全过程控制理念，客观评价项目产污负荷。生态影响因素分析中，为突出生态类项目工程分析的特点，强化了建设项目施工和运行过程中对环境的影响因素分析。（3）污染源强核算此条款为新增内容，通过增加污染源强核算方法和污染源强核算内容，可进一步提高环评预测的科学性和准确性，解决无组织排放源强、污染物排放量核算方法不统一的现状，为制定污染物排放清单提供依据。

5.6环境现状调查和评价

环境现状调查应具有针对性，能反映区域环境质量现状，对于环境概况中的区域经济社会、人文等情况，以及地址构造、岩性特征、矿藏等自然地理等内容限定在一定的范围，适度简化了相关内容。针对目前评价中资料收集和使用情况，明确环境现状调查可充分利用区域近三年环境监测资料和背景资料。根据规划环评与项目环评联动机制，对于符合规划环评要求的建设项目，明确了项目环评可直接引用符合时效的规划环评中的监测数据及有关结论。通过近年来项目竣工环境保护验收监测数据分析，实测法更能准确反映区域环境质量现状，因此调查方法中增加了“实测法”。由于各环境要素导则中对现状调查方法和评价内容有详细要求，因此修订后的总纲只是提纲挈领地给出调查方法和评价内容，具体的细化要求参照各环境要素的环境影响评价技术导则执行。

5.7环境影响预测与评价

（1）预测与评价方法对预测方法重新进行筛选，对于一些不能通用，仅适合在某种要素中使用的方法不再进行推荐，如“专业判断法”。根据环评多年实践和各类预测模型技术的发展，吸收大气环评导则的先进经验，强化环评预测的可复核性，提高环境影响预测的科学性、标准化、规范化，同时为下一步环评信息化建设提供标准化的数据来源，对环评文件中所采用的预测模式、方法、和参数选择的科学性和合理性提出了具体要求，新增提出“环境影响评价文件应明确预测模型、方法、参数选取的依据和来源，分析预测方法的适用性”的要求。（2）环境影响预测和评价内容根据加快推进生态文明建设总体要求，环境影响评价应以改善环境质量为目标，严守总量控制为宗旨。累积环境影响评价优势在于能够从较大的时空范围内综合考虑数量不等的项目可能会对环境带来的累积影响，从而在整体区域内实施预防措施，控制累积环境效应，并科学的制定后期的监测方案，提高区域内的环境质量。为促进环境影响评价理论体系得到深入发展，使累积环境影响评价成为环境影响评价体系中重要的构成环节，新增生态类项目和工业类项目累积环境影响评价要求。近年来，环境风险事故频发，后果严重，为强化环评在环境风险防控中发生的预防作用，导则中明确环境风险评价的内容为事故风险评价，识别潜在环境风险和有害要素，为制定环境风险应急预案提供依据。新修订的环境保护法第三十九条提出国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度，这一规定确立了环境与健康管理的基本制度。建立、健全环境与健康监测、调查制度，有利于加强对环境污染可能造成的健康损害进行监测调查，提取基础数据，以进一步对环境污染与健康损害进行分析和评价。导则中新增当建设项目拟排放的污染物（持久性有机污染物、致癌、致畸、致突变物质和重金属）毒性较大时，开展环境健康跟踪监测要求，为人群健康评价积累相关数据。

5.8环境保护措施及其有效性和经济、技术论证

修改章节内容及名称。环境保护措施中科普内容，如某项工艺发展史、某项污染治理技术的发展等内容予以简化，强化环保措施的技术可行性、稳定运行的有效性和经济合理性，为各项措施的落实奠定基础。明确环境保护措施应涵盖污染防治、生态保护与恢复、环境风险防范及应急处置等。

随着新型工业的不断出现，环境保护最佳现有控制技术（BPT）、最佳经济可行技术（BAT）和最佳常规污染物控制技术（BCT）等不断进步和发展，环境保护措施有关设备和设备寿命、应用的工艺流程、应用不同控制技术的工程因素、工艺流程等不断改变，其排污种类、排放浓度和排放量等差别较大，环境影响评价中应充分论证环境保护措施的有效性，各类措施的有效性判定应该以同类或相同措施的实际运行效果为依据，没有实际运行经验可

参照的，应经过具有相关技术评估能力第三方评估机构予以科学评估后确定。新增对于环境质量达标和不达标区域，应采用现有最佳经济可行技术的和最佳的环境保护措施的管理要求，以逐步改善区域环境质量。

5.9环境管理与监测计划

环境影响评价制度与排污许可证制度、环境监测等事中事后管理制度的有机结合，可以提高环境影响评价的有效性。将原章节名称“环境管理与监测”修改为“环境管理与监测计划”，进一步强化环境影响评价、环境监测和环境监理等制度的有效衔接，明确环境影响评价文件及其批复是建设项目排污许可证管理、环境监测等事中事后管理的技术依据。

5.10环境影响经济损益分析

《生态文明体制改革总体方案》中提出探索编制自然资源资产负债表，构建水资源、土地资源、森林资源等的资料和负债核算方法，建立实物量核算账户。在建设项目环境影响的经济分析中，以定性与定量相结合的方式，从环境要素、资源类别等方面筛选出需要或者可能进行经济评价的环境影响因子进行经济核算。重点核算建设项目排放到环境中的污染物按照现行的治理技术和水平全部治理所需要的虚拟支出以及生态保护措施的费用。虚拟治理成本是指建设项目排放到环境中的污染物按照现行的治理技术和水平全部治理所需要的虚拟支出，采用治理成本法（单位污染物治理成本×污染物排放量）计算获得。污染物通常包括水污染、大气污染、固体废物污染三类。单位治理成本包括污染治理过程中的固定资产折旧、药剂费、人工费、电费等运行费用，通过统计调查计算得出。

5.11环境影响评价结论

新增环境影响评价结论章节，对项目建设是否满足环境保护要求给出明确结论，为环境管理提供技术依据。环境可行性结论应从是否满足准入条件、与规划环境影响评价的相符性、环境保护措施有效性和经济技术可行性、污染物长期稳定达标排放可靠性、环境风险结论、环境影响是否满足环境功能区划及环境质量改善目标要求、环境影响可接受程度等方面分析得出。

5.12附录

修订相应内容。对环境影响报告书的编制内容进行规定。