如何正确理解建设项目环境评价中的“以新带老”和“增产不增污”

如何正确理解建设项目环境评价中的“以新带老”和“增产不增污”

《建设项目环境保护管理条例》释义：

第一：简单而言，所谓"以新带老"，就是在对已有项目进行政建、扩建或者技术改造时，必须同时运用新技术、新工艺对老项目进行升级改造，减少其污染排放，实现增产不增污或者增产减污，同时还要对老项目已经造成的环境污染和生态破坏提出生态修复措施，力争恢复生态环境。在传统意义上， "以新带老"主要强调的是对老项目排污量的削减，也就是环保行业内常说的污染源"三本账"(污染物产生量、排放量和去除量)，即建设前后既有工程的污染物实际排放量、项目实施后的预计排放量和治理后能够实现的污染物削减量。随着经济杜会的发展，"以新带老'已经扩张到了生态保护和环境修复领域，而不仅限于排污控制。例如某地在高速公路扩建项目环境影响评价过程中，就对既有高速公路周边野生动物生存、迁徙状况进行调查评估，针对野生动物被车辆碾压、迁徙通道受阻、繁育环境被破坏等问题，明确提出在既有公路上增加防护网和隔音设备、建设地下通道等措施。

第二：最早明确提出 “以新带老”概念的权威文件，是1986年 3月经国务院批准，原国务院环境保护委员会、国家计划委员会、国家经济委员会发布的《建设项目环境保护管理办法)，该办法规定，改建、扩建项目和技术改造项目，都必须对与现有项目有关的原有污染，在经济合理的条件下，同时进行治理，在严格控制新污染物的同时，逐步解决历史遗留下来的环境问题。 1996年发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》(国发 ( 1996) 31号)进一步提出，所有大、中、小型新建、扩建、政建和技术改造项目，都要提高技术起点，要把环境容量，作为建设项目环境影响评价的重要依据，在污染严重的地区，应实行"以老带新”，1998年《建设项目环境保护管理条例》出台时"以新带老"被作为一项基本制度确定下来。近二十年来，该制度对于控制污染排放、保护生态环境、治理历史遗留的环保问题，发挥了重要作用。迄今为止，《条例》是唯一部明确规定"以新带老"的行政法规，环境保护法等法律未对此作出规定，应该说是一个不大不小的缺陷。

第三：国家提出"以新带老"政策的背景，在于我国历史遗留的环境问题比较严重，一些老企业、老项目生产工艺落后，污染排放不能稳定达标，对生态环境的破坏不容忽视。从实践情况来看，虽然我国一直希望避免走西方国家"先污染后治理"的老路，但各地在发展中仍然出现了比较严重的污染问题，即使亡羊补牢，也强过放任自流。在这种情况下，建设项目环境保护不仅不能‘欠新账"，还要努力"还老账"。例如 2012年，某地一家知名白酒企业在实施 3500吨优质白酒搬迁技术改造项目环境影响评价中，针对老厂区没有污水处理设施的问题，准备建设一座设计处理能力为 500吨/日的污水处理站，处理本项目和老厂区的生活、工业污水；并针对老厂区未实行"清污分流"的问题实施技术改造，同时关闭老厂区的锅炉设备，解决排污口设置不达标等问题。

第四："以新带老"政策的理论依据在于污染物排放单量控制。环境有固定的容量。扩建、改建、技术改造能够增加产量， 但也往往会造成新的污染排放，这时就必须减少老项目的污染物排放，才能保证排放总量不突破，如果老项目排放削减量等于新项目增加量，就实现了增产不增污，如果老项目排放削减量超过新项目增加量，就实现了增产减污。在理论上，控制新项目增加排污总量有两种主要途径，即排污权交易和“以新带老 ”。由于多方面的原因，排污权交易制度推行效果不是很好，但"以新带老"则效果显著，属于实践证明符合我国同情的制度措施。

第五：改建项目指为了提高生产运行效率、提高产品质量，对原有的设备、设施、工程进行改造的项目，包括不增加生产运行规模的辅助设施建设。扩建项目指为了扩大生产运行规模，而建设设备、设施、工程的项目。技术改造项目指对现有项目的技术、流程、工艺、原料进行升级换代的项目，技术改造项目也属于广义的改建项目，但通常所说的改建项目偏重于硬件设施的改造，而技术改造项目偏重于软件配备的更新。这三类项目的共同点是原有项目的主要用途、性能未发生改变，如果主要用途、性能改变，则属于新建项目。对于迁建、重建项目，应按照其具体情况，分别纳入新建、改建、扩建项日进行管理。

第六：需要注意的是，改建、扩建项目和技术改造项目，必须在环境影响评价文件中提出与原有项目相关的环境污染和生态破坏采取治理措施，并在建设、运行过程中予以落实，这是建设单位的法定义务，如果建设单位不履行该义务，将面临环评文件不被批准甚至行政处罚的后果。但我们通常所说的"增产不增污”只是个管理目标，在项目扩建、生产规模扩大的情况下要求单个项目"增产不增污"是不现实的。只要该项目排放强度没有增加，符合环境保护要求，就应该允许其增加相应的排放指标。