全国环境保护工作会议精神解读之如何认识以改善环境质量为核心及环境质量改善与总量减排控制的关系？

1、如何认识以改善环境质量为核心及环境质量改善与总量减排控制的关系？

污染物排放总量控制司司长刘炳江：陈吉宁部长在全国环境保护工作会议上已经把环境质量改善和总量控制之间的关系阐述得清晰精辟透彻。概括起来说，就是要遵循质和量固有的科学规律看待这一问题，即质量改善与总量控制是全面与局部、目的和手段、红线和底线之间的关系。

关于“全面和局部”的关系，目前实行的总量减排，按照可统计、可监测、可考核的“三可”原则，基于国家设定的四种污染物减排比例，主要由重点行业的污染源实行工程减排和淘汰落后产能等来完成。涵盖的污染物种类、污染源范围以及削减的力度均不足以支撑环境质量的全面改善。前者是“面”上的问题，后者是一些“点”上的问题，对质量改善具有明显影响的量大面广流动源和面源涉及的较少，流动源和面源排放量的增加抵消了重点行业的排放量下降成果，这也是为什么大家感觉总量年年下降而环境质量改善却不明显的原因。

关于“目的和手段”的关系，总量控制只是改善环境质量的主要手段之一。以霾为例，其实质是能源以煤为主的结构、产业以重化工为主的结构以及城市粗放型扩张和环境管理等问题的综合体现，解决霾要综合应用各种手段。以改善环境质量为核心，可倒逼能源结构和产业结构调整以及城市精细化环境管理，发达国家解决环境问题的路径和手段以及我国兰州、太原等城市的实践均如此。目前主要污染物排放量仍处于千万吨级高位，总量减排仍是改善环境质量的主要手段之一，随着污染源全面达标排放和环境质量的逐步改善，总量减排就不是主要手段之一，将逐步弱化。

关于红线和底线的关系。“十三五”期间，质量改善和总量均为约束性指标，是具有法律效力的地方政府必须完成的任务。国家在“十三五”期间将大力推动五大减排工程，完成总量减排任务具有一定的基础；而质量改善除了完成这些固定源的重大治理工程外，还要在能源结构调整、产业结构调整以及量大面广的流动源和面源上着力，充分发挥国家和地方两个积极性。质量改善是刚性要求的红线，绝对不能触碰；总量减排是硬性要求的底线，是最基本的要求。总量减排考核必须服从质量改善考核：质量改善和总量减排任务均未完成，将严格依法问责；质量改善了而总量未完成，将尊重地方的协同减排，从国家总量指标进行调剂，严格执行考核办法。