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环评改革五年反思:红顶中介脱钩、取消机构资质之后

发布:65环保2020-10-18 4:13分类: 环境评价 标签:

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环评改革五年反思:红顶中介脱钩、取消机构资质之后

文章来源于《南方周末》

21世纪初,当环评这项制度进入法律,可以“一票否决”建设项目时,一些人担心环保部门会掌握经济建设的“生杀大权”。

谁也想不到,约20年后,环评已不再是项目审批的前置条件,而环保部门居然会通报一位环评师“失联”。

2020年8月,广东佛山生态环境局通报批评佛山科正飞工程技术咨询公司(以下简称“科正飞公司”),语气有一丝“无奈”:这家公司无故不参加政府约谈、拒绝接听电话,只有一个环评报告编制人员吴玉勇,环评公示的电话还是空号。

作为环保的第一道防线,不少公众眼中,环保政策一度似乎就等同于环评。取消“红顶中介”、取消资质……历经五年改革,环评逐渐从耀眼的舞台退出,不断瘦身,作用似乎也在不断减弱,甚至引发环评要消失的猜测。但实际上,环评机构却在增多,数字上的繁荣,掩藏着许多乱象。

比如,2020年3月,深圳湾航道疏浚工程的环评报告涉嫌抄袭湛江市一份环评报告书,全文共35次提到了 “湛江”。10月9日,河北省生态环境厅通报的案例中,一个在沧州的建设项目却写成“经阜城县发改局批准”,阜城县不属于沧州,归属衡水。此前,浙江、海南省环境厅亦一次性下发多份失信行为决定书。

2020年9月,生态环境部发布《关于严惩弄虚作假提高环评质量的意见(征求意见稿)》,痛斥环评文件抄袭、关键内容遗漏、数据结论错误,以及假冒、伪造他人在环评报告上签字等行径。政府相关部门希望通过溯源、处罚等机制,加强环评质量监管和责任追究。

环评的问题是越改越多吗?这项伴随中国环保事业一路走来的经典制度,怎样翻开新的一页?

僧多粥少

吴玉勇也许并没有失联,只是科正飞公司没了。

南方周末记者拨打他在环评公示中留下的手机号,系空号。吴玉勇在环境影响评价信用平台的基本信息也已注销。科正飞在天眼查上提供的联系电话,实为佛山一家家具厂。

2020年9月23日,佛山生态环境局对科正飞公司通报批评并作失信记分处理。科正飞公司在广州生态环境局番禺分局登记的另一号码归属地为南京,9月26日,南方周末记者打通了该号码,但对方称科正飞公司“已经没了”,自己“不再从事环评行业,已经改行”,随后挂断电话。

这个打得通的号码还出现在苏州合巨环保技术有限公司、山东顺泽建设项目管理有限公司、南京山虞环保科技有限公司等的联系方式中——它们都是环评公司。

“失联”的科正飞公司和吴玉勇是否看到了通报,难以知晓。上海一名年轻的环评工程师李锦感觉,相比于取消环评机构资质前,现在的环评公司真的太多了,“鱼龙混杂”。

中国环评的1.0时代,高校、科研院所之外,还有诸多被称为“红顶中介”的各地环科院从业。环保部门作为环评报告的审批者,不能既当裁判员又当运动员。2016年底前,全国环保系统所属环评机构与环保部门完全脱钩,“红顶中介”消失了。

脱钩后,一些环评师选择“下海”,带来了第一波环评公司“创业潮”。

没想到,环评机构资质取消带来的第二波“创业潮”更加汹涌。此前,环评机构资质分甲、乙两级,需从生态环境部门取得资质。

2019年,新修订的环评法生效,环评机构不再需要资质,甚至“有能力的建设单位可以自行编制环评报告”,环评的门槛进一步降低。

取消环评机构资质的背景是“放管服”改革。2019年,生态环境部环评司负责人在环评法修订答记者问中提到,取消资质将激发市场活力、通过市场竞争提升环评机构服务水平,也有利于减轻企业负担。此外,生态环境部认为,环评监管的重心已经由“事前”的资质审批,转为“事中事后”,取消资质的条件已经成熟。

从事环评不再需要资质,大大小小的环评机构如雨后春笋般冒出。据生态环境部数据,2018年底全国有资质的环评单位921家。而取消资质后,截至2020年10月,在生态环境部环评信用平台上注册的环评单位已达到6062家。

僧多了,粥反而少了。

同样为了“放管服”,环评的地位正在逐渐削弱。2017年后,环评审批不再作为规划或建设项目的前置性审批条件,可以与其他审批项一同办理;《环评分类管理目录》更新后,部分行业,如不涉及有毒有害及危险品的仓储、物流项目,环评要求简化或不再需要环评。

环评“弱化”导致业务量下降。北京一名从业十多年的环评师王工发现,一些环评行业公司的收入在2017年分类管理目录更新后减少了一半,他推测这意味着业务量也相应比原来减少了一半。

僧多粥少带来了低价竞争。多名接受采访的环评师都认为,目前环评单位间的竞争是以价格而非质量论成败。李锦印象中,一些原本要两三万的环评报告书业务,现在降了几千元。为了维持运转,环评单位就要多接业务,缩短单个环评报告的工期,于是“忙中出错、复制粘贴、敷衍式调研”的现象比比皆是。

同样由于竞争激烈,建设单位作为甲方,变得越来越强势。而环评单位的老板和业务对接部门为了获得业务,在与甲方谈合同时也趋向于听从甲方意愿,这让环评师这样的技术人员产生抵触情绪。

灰色的“借证”市场,甚至诞生了中介

比起失联,科正飞公司还有更令人意外的“业绩”。佛山生态环境局8月通报,科正飞公司于2019年底在信用平台注册,编制人员只有吴一人,不到一年,已经上传了报告书13本,报告表564本。

根据佛山生态环境局9月通报,科正飞公司为一家生物科技公司编制的环评表中,居然有八项问题,如“项目介绍不清,作为化学品生产项目,未对关键原材料的理化性质、毒理学指标、可挥发性等情况进行描述”。

做一本环评报告书一般需数月,做一份报告表也得花7-10天。仅凭一个人不可能在一年内做出577本环评报告,“更可能是环评师出借自己的环评工程师职业资格证书给没有持证环评师的机构做项目,然后自己在报告上签字,可能连内容都来不及审核。”李锦怀疑。

这种行为被称为挂靠“借证”,分为环评机构之间和环评师-环评机构之间两种模式:

——在资质尚未取消的时代,没有资质的机构挂靠到有资质的单位招揽业务,给借出资质的单位分成;

——环评师将自己的证书挂靠到环评机构,但他们并不去上班,也不实际参与报告编制,只管在最后的报告上签字,“躺着收钱”。

环评机构资质的取消让第一种挂靠消失了。一名四川环评师认为,机构间的挂靠,可能令没有技术能力或能力不够的单位营业,其危害性比环评师个人挂靠要大。“消灭企业间的挂靠,是取消资质改革取得的一个重要进步”。

但对这些机构来说,取消资质反而让营业更简单了——不需要挂靠就能接业务。王工对南方周末记者分析,对这类环评机构而言,一个经验足、人脉广的注册环评师是获得业务的最佳保障。所以“环评师-环评机构”间的借证乱象并未随改革消失,反倒愈演愈烈。

在业内的论坛上,许多打着“合作”、“招聘”旗号的帖子指的正是挂靠。王工告诉南方周末记者,他身边的环评师中,有的靠挂靠年收入70万。

他举例,有挂靠环评师但没有实际编制能力的单位,一份8000元的报告表业务,可能会如下分成:1000—2000元归“枪手”(真正的编制人员),300—500元归签字的环评师,剩下的钱归环评单位。当然环评单位也要拿出一些费用打点,如给评估专家的“专家费”。而若让持证环评师真正参与报告编制,人力成本会大大提升,“项目来源不稳定的话会对小单位造成经营危机”。

“借证”已成为一个较成熟的灰色市场,甚至诞生了中介。“环评单位对卖证的环评师也有要求,第一是除了挂靠外是否敢于签字;二是需不需要单位交纳社保;三是最好不要在信用平台上有违规记录。”王工透露,这种中介可能以“环保咨询公司”、“环保服务商”等名目出现。

“一处失信、全国公开”

复旦大学教授包存宽向南方周末记者指出,环保部门对环评原先有三种监管手段:资质准入、环评报告的技术审查(专家评估)和行政审批。取消资质管理后,监管手段少了一个大类。

资质“门槛”砍掉了,环评报告如若出现质量问题,责任更多地从环评单位落到环评师个人和建设单位上。为了严管“借证”问题,生态环境部于2019年9月规定,环评报告的编制主持人和主要编制人员应当为编制单位中的全职人员,编制主持人应当取得环评师资格证,全过程组织参与编制工作,并在报告上签字。

2019年11月,生态环境部环评信用平台上线,被业内视为落实环评师个人责任的改革配套措施。截至目前,该平台已接入建设单位、环评机构、环评师和地方政府四方。环评师和环评机构需在平台上填报基本信息,地方政府发现机构和个人的违规情况需及时在信用平台上更新,建设单位可以浏览各个机构的信用记录以挑选环评报告编制单位。

环评信用平台一名技术支持人员告诉南方周末记者,如果一个环评师被平台后台记录为禁止从业,“那他没办法在线申报项目,也就不可能主持环评了”。而如果环评师被扣除过信用分,环评审批部门在审批他的报告时,也能从平台上注意到。

但信用平台仍未挡住大量“挂羊头卖狗肉”的借证行为。

资质管理时代,环保部门规定一个机构必须保证拥有多名持证环评师才能获得资质。“那时机构卖资质多少有点顾忌。取消机构资质后,一家机构拥有一个持证环评工程师就能接项目。所以就算机构被禁止从业,重新注册个公司、再借一个环评师资格证就又能继续做了。违法成本低,机构就无所谓了。”环评爱好者网创始人何磊向南方周末记者表示。

上述2020年9月生态环境部发布的《意见》中,提出落实“一处失信、全国公开”和“多处失信、全国受限”的跨地区环评失信惩戒机制。重点对与审批部门存在利益关系以及无法独立承担法律责任的单位进行排查,对既无专业技术人员又未开展环评业务的单位和人员在信用平台的相关信息进行定期清理。

环评报告好不好,建设单位最有发言权

一位江苏环保系统官员认为,江苏省每年数万个建设项目环评报告,环评审批人员只有数百个,事中事后监管力量缺口较大,“靠有限的审批人员将那么多报告逐个复核、审查,能揪出问题的只占少数”。

生态环境部曾在不同场合多次强调,取消环评机构资质后,建设单位应对环评文件内容和结论负责。深圳湾环评事件中,负有审核责任的建设单位深圳市交通局和代建单位深圳航道事务中心,分别被处以罚款100万元和200万元。

上述江苏省环保系统官员认为,这起案件受到广泛关注,建设单位受到了处罚。但在平常,环保部门很难判定,建设单位对环评单位弄虚作假的行为知不知情、是否共谋。所以因为环评质量问题而被处罚的建设单位很少,绝大多数被罚的原因还是污染超标和未批先建。

李锦感到,很多未批先建的项目,并未被发现,“对建设单位的监管制度并没有对环评的那么严格”。

上述官员认为,环评制度先天就存在环评委托方(建设单位)和编制方(环评机构)相勾结,欺瞒环保部门要批文的倾向。“长期观察来看,很多,甚至大部分建设单位并不追求一份高质量的环评报告来降低日后的环境风险,而是追求环评尽快通过。这个矛盾不解决,市场化是值得商榷的。”

事实上,环评改革一直存在市场化和官方化两种路线。官方化即指,由环保部门直接出资或成立第三方资金平台出资给环评单位编制报告,也即由环保部门当环评单位的甲方,打破建设单位“雇佣”环评单位的利益模式。但官方化可能给政府带来新的寻租风险。

目前的环评改革选择了市场化路线,寄望于市场在短暂的低价竞争、鱼龙混杂阶段后,能用“看不见的手”优胜劣汰,使行业回到正轨。

王工对改革前景不甚乐观,主要因为环评市场不是个自由的市场——信息不对称,行业竞争不公正。环评机构寻找项目,除了招投标信息这些“明规则”外,有的项目信息不公开发布,只能通过内部“关系”获知,“优质的环评单位并不能通过自身实力获得更大的市场份额”。

包存宽认为,环评过去被放到了不应有的过高位置——在传统的环境管理八项制度中,环评有环评法、规划环评条例、建设项目环境管理条例“一法两条例”保驾护航,相对于其他7项制度可以说是得到“格外重视”,这使得环评承担了“不应承担之重”。

“环保部门的力量是有限的,通过环评报告的行政审批实现对企业的监管毕竟还是间接的。

环评报告好不好,建设单位应该最有发言权。”包存宽建议,应该由建设单位直接“督促”环评单位,环保部门弱化对环评报告的行政审批,加强对项目的建设、运营的日常监管和严格处罚,倒逼企业真正重视环评的作用——通过认真客观的环评,来规避未来发生不良环境影响、被环保部门处罚甚至关停的风险,以及被周边居民“邻避”的风险。

环评地位近年来一定程度的“下降”,给了环评回归本质的契机。

包存宽建议,环评的技术审查应该回归到建设单位手中,由建设单位组织专家组,基于为业主服务的角度对环评进行评估,而非站在传统的环保部门角度。

(应受访者要求,王工、李锦为化名)

南方周末记者 杨凯奇 南方周末实习生 董梦圆

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