中共黄冈市委 黄冈市人民政府
关于实施“生态立市 产业强市”战略大力推进
林业改革和发展的意见
（2010年2月1日）
为深入贯彻落实中央和省委林业工作会议精神，进一步加快我市林业生态建设和产业发展，特提出如下意见。
一、确立并实施林业“生态立市，产业强市”战略的重大意义
1、我市林业建设取得了显著成就。改革开放以来，市委、市政府先后组织实施了“灭荒和绿化达标工程”、“绿色致富工程”、“建设绿色家园工程”等一系列林业发展举措，启动实施了退耕还林、利用外资造林、血防造林、长江防护林、低产林改造、生态公益林、自然保护区和大别山马尾松毛虫治理项目、大别山重点火险区综合治理等一大批林业重点工程项目，林业建设成效显著。全市累计完成人工造林655万亩，四旁（宅、水、村、路）植树6亿株，封山育林常年保持360万亩的规模。全市林业实现了林地面积、森林覆盖率、活立木蓄积量同步增长，现有森林面积1002万亩，活立木蓄积量2800万立方米，森林覆盖率43%，分别比改革开放初期增长26%、38%、11.5%。林业的快速发展为保护和改善生态、增加农民收入、促进经济社会发展做出了重大贡献。
2、确立“生态立市，产业强市”战略是立足我市市情作出的科学决策。我市位于大别山南麓，大别山地区的生物多样性资源，被《中国生物多样性保护行动计划》列入“中国优先保护生态系统名录”，生态地位十分重要；我市是一个林业大市，林地面积和活立木蓄积分别占“武汉城市圈”内城市的42%和46%，是“武汉城市圈”的重要生态屏障；我市有6条一级支流汇入长江，长江干流流经我市216公里，湿地面积3055平方公里，发展林业，保护植被，对于长江中下游生态安全影响极大；我市是一个洪涝、干旱等自然灾害频繁发生的地区，生态治理与生态修复的任务十分艰巨；我市又是一个欠发达地区，山区占全市总面积的34﹪，丘陵和岗地占总面积的53﹪，充分利用广阔的山场优势，发展林业产业，对于农村脱贫致富具有十分重要的意义。因此，市委、市政府立足我市市情，在林业由砍树种树、灭荒绿化向森林固碳、物种保护、生态优先、产业富民转变的关键时期，作出“生态立市，产业强市”战略，这是总结我市几十年来林业发展的经验作出的科学决策，是贯彻落实科学发展观的具体体现，是建设生态文明的新要求，是当前和今后一个时期指导我市林业发展的行动指南。
3、实施“生态立市，产业强市”战略是促进我市经济社会环境协调发展的必然要求。我市林业工作虽然取得了一些成绩，但与经济社会环境协调发展的要求相比，形势依然严峻，任务十分艰巨。全市森林资源总量偏少、质量不高；森林经营管理粗放，林地产出率低；林种结构单一，森林生态功能脆弱，防护效益低；林业产业刚刚起步，发展潜力大，林业对地方经济发展和农民增收的贡献率不高。实施“生态立市，产业强市”战略，就是要求进一步明确大别山区、长江流域生态建设的地位和作用，进一步加快国土绿化进程，提高森林经营质量，改善生态环境和人居环境，提升生态对全社会可持续发展的支撑能力；就是要求利用各种资源条件，突破性地发展林业产业，实现兴林强市富民。各级各部门要围绕这一战略举措，进一步树立“大林业、大生态、大产业”的理念，把思想统一到中央确定的新时期林业的“四个地位”上来：在贯彻可持续发展战略中林业具有重要地位，在生态建设中林业具有首要地位，在西部大开发中林业具有基础地位，在应对气候变化中林业具有特殊地位。
二、实施“生态立市，产业强市”战略的指导思想、基本原则、奋斗目标
4、指导思想。深入贯彻落实科学发展观，以建设生态文明为核心，以深化改革为动力，以兴林富民为宗旨，按照“生态建设产业化，产业建设生态化”的要求，确立并大力实施“生态立市，产业强市”战略，围绕武汉城市圈现代林业示范区建设，转变林业发展方式和森林经营方式，提高林地产出率和产业化经营水平，使林业更好地为我市全面建设小康社会服务，推动我市走上社会和谐、生态良好、产业发展的道路。
5、基本原则。
——以人为本，生态优先。以满足人们和社会对生态产品的需求为出发点落脚点，大力发展现代林业，大力加强生态建设，全面提升林业生态功能，不断增强林业生态的有效供给。
——政府引导，广泛参与。加强各级党委、政府对林业生态建设的组织领导，为林业发展和生态建设营造良好的政策、条件和氛围。加大对林业生态的投入力度，创新林业发展机制，多渠道筹集林业生态建设资金，争取社会各界广泛参与林业生态建设。
——统筹兼顾，协调发展。统筹生态和产业，统筹城市和农村，兼顾山区、丘陵和平原，兼顾不同类型的生态建设主体，适度开发，协调发展。
——分类指导，科学布局。根据不同的生态区位条件和区域特征，区划生态功能区，确立生态建设目标和主导功能，分类指导，区别政策和策略。
——合理开发利用。从单纯木材利用转向多资源综合利用，把林业产业建设成多门类的产业体系，以适应人们对森林和林产品日益增长的多样化需求。
——发挥区域优势。结合资源实际，对林业产业优化排序，突出主导产业和特色产业；打破行政区划界限，规划相对集中的产业园区和骨干企业集团，建立几个较大规模的林业特色经济区域，实现产业聚集效应和规模效益。
6、奋斗目标。围绕武汉城市圈现代林业示范区建设，转变林业发展方式和森林经营方式，提高林地产出率和产业化经营水平，努力把我市现代林业建设推向科学发展的新阶段。到2020年，森林面积达到1050万亩，森林覆盖率达到并稳定在46％以上，活立木蓄积达到 3120万立方米，速生丰产林基地及林浆纸原料林面积达到400万亩以上，高产优质经济林基地面积达到300万亩，林业总产值达200亿元以上；全市实现林业生产发展、生态良好、产业发达、森林文化初步繁荣、林区社会和谐；走出一条经济社会发展与生态保护双赢的可持续发展之路，全市生态状况步入良性循环，林业产业更加发达，基本实现山川秀美、森林生态体系完备、林业产业体系发达的生态文明社会奋斗目标。
三、实施“生态立市，产业强市”战略的工作重点和措施
7、构建大别山生态体系。以国家林业重点工程为主体，以全民义务植树和各种社会造林为基础，实行分类指导，分区治理，重点突破，整体推进。要紧紧抓住武汉城市圈发展和启动《湖北省林业生态建设十年规划纲要》的机遇，以生态工程建设为主，高举生态大旗，制定《黄冈市林业生态建设十年规划纲要》，围绕“一山”、“四湖”、“五路”、“六水”建设绿色生态屏障。
“一山”：就是实施以大别山为主体的生态保护工程，建设大别山省级自然保护区。保护区面积26万亩,其中核心区面积5.8万亩。保护区内重点实施退耕还林工程、生态公益林工程、低产林改造工程、野生动物保护工程、珍稀植物群落保护工程、长江防护林工程，形成大别山持续稳定的生态安全网络框架和绿色生态屏障。
“四湖”：就是建设龙感湖国家级湿地自然保护区、蕲春赤东湖国家级湿地公园和黄州遗爱湖、麻城浮桥河人工湖省级湿地公园。围绕湖泊周围，大力营造多功能防护林和水土保持林，采取生物措施和工程措施相结合的方法，保护生物多样性；采取湿地生态与湿地景观相结合的方法，开发湿地多种文化休闲功能。
“五路”：就是围绕“黄黄”、“武英”、“武麻”、“大广”等高速公路和“大京九”铁路，实施林路结合工程、农田林网工程、绿化美化工程，建设绿色通道。
“六水”：就是沿巴河、浠水、蕲水、举水、倒水、华阳水等六大长江支流及源头，实施水源涵养林工程、水土保持林工程、防护林工程为主体的生态防护工程，建设一批生态城镇和绿色村庄。
8、实行林业分类经营。科学合理划分公益林业和商品林业，实行分类经营。公益林建设由各级人民政府统一规划，以政府投资为主，分为国家级、省级、市级、县级，除国家、省级投入外，分别由公益林建设所在县（市、区）人民政府进行森林生态效益补偿，实行严格的森林资源保护管理措施，发挥最大的生态效益，严格生态公益林采伐管理，确因国家重点建设、林木更新或抚育间伐的，必须严格审批。商品林实行市场化管理，自主经营、自负盈亏，采取高投入、实现高产出，发挥最大的经济效益，各级政府和有关部门要给予必要的扶持。要简化商品林采伐管理审批手续，对重点产业化龙头企业要实行采伐计划单列，对农户实行即申即批即砍。林业部门要做好服务。
9、加快造林绿化步伐。统筹安排城乡绿化工作，深入开展全民义务植树活动，不断完善义务植树的形式，提高适龄公民履行植树义务的覆盖面和成效。继续推广“林水路”结合，绿色通道工程、“千树湾、万树村”等绿化模式，大力提倡“身边增绿”“见缝插绿”，着力打造一批园林城镇、生态农庄，努力提高城镇园林绿化和农村四旁绿化（宅、水、村、路）水平。各铁路、公路、水利、厂矿、部队等部门和单位要按照造林绿化分工负责制的要求，各司其职，各负其责，制定规划，全面完成责任内造林绿化任务。到2015年，全市道路绿化率达到78.4%，村庄庭院绿化覆盖率达到75%，河渠堤绿化率达到90%，平原农田林网控制率达到75%，森林年二氧化碳吸收量达到3000万吨。
10、突出抓好林业重点工程建设。加强重点地区生态公益林的营造和管护力度，提高其生态防护功能，逐步扩大生态公益林规模至200万亩水平。继续实行封山育林、天然林保护工程，全市封山护林面积要保持在400万亩以上。稳步推进退耕还林工程及其后续工程，在生态优先前提下，发展生态、经济兼用林和高效经济林，大力推行林药、林果、林茶等生态经济治理模式。强化检查验收，严格落实有关补偿政策，保护退耕农民的合法权益，确保退耕还林“稳得住，不反弹”。继续推进林业血防工程、长江防护林工程、大别山重点火险区综合治理二期工程、大别山马尾松毛虫综合防治、林业种苗工程、低产林改造和低丘岗地开发等国家重点工程项目的实施建设；继续用好国际援助资金和政府贷款，做好中德财政合作造林项目、日本政府微息贷款造林项目，加快我市林业生态建设进程。建立大别山种质资源库，做好大别山珍稀植物保护、繁育和推广工作。
加速全市生物质能源林、林浆纸原料林、速生丰产用材林和高效经济林基地建设，满足经济社会发展和人民生活对林产品的多样化需求，减轻生态建设压力。
11、加强森林资源保护。严格实行国家对征占用林地的定额管理制度，严格林地征占用审批及林地用途管制，形成“总量控制、定额管理、合理供地、节约用地、占补平衡”的管理机制。健全森林火灾的预防和扑救体系，强化森林防火指挥体系建设，严格实行森林防火行政领导负责制，落实各级各部门森林防火的责任和义务。根据责权划分原则，各级人民政府要制定重点火险区综合治理规划，加强森林防火基础设施建设。森林病虫害防治工作要认真落实“预防为主，综合治理”的方针，强化防治网络体系建设，加强预测、预报、检疫等基础工作，杜绝外来森林有害生物入侵、蔓延和传播。实施好野生动植物保护，加强野生动物疫源疫病监测，加快野生动物驯养繁殖产业发展，保护野生动植物资源及其生存环境，保持生物多样性。
12、加快自然保护区建设步伐。加强大别山自然保护区、龙感湖湿地自然保护区的保护、建设和管理，重点建设好国家级龙感湖湿地保护区核心区面积12万亩，建设好大别山自然保护区面积26万亩，搞好21个自然保护小区建设，修复典型生态系统。力争用10年左右把大别山自然保护区、龙感湖湿地自然保护区建成物种资源保存完好，在全国享有一定知名度的自然保护区。同时，积极开展大别山珍稀植物园和极小种群植物保护工程。重点保护和繁育大别山五针松、香果树、银鹊树、秤锤树、金毛狗等珍稀、濒危物种。
13、科学合理地开发利用森林资源。适应生态建设和市场需求的变化，加快形成以森林资源供给的第一产业，主要以板栗、油茶、甜柿、茶叶、药材为主的高效经济林和以杨树、湿地松为主的工业原料林，合理利用现有资源，加大野生动物驯养繁殖利用，不断满足人民的需要；以精深加工产品供给的第二产业，以深圳燕加隆集团、山东绿润集团、山东晨鸣集团、湖北景田集团为龙头实施产业升级，逐步形成特色林果产品加工、人造板、家具、木浆造纸、木本粮油产品和生物质能源等支柱产业；大力发展以生态旅游为重点的第三产业，以市内5座国家级森林公园和7座省级森林公园为依托，加强旅游基础设施和配套建设，提升档次，扩大规模，建设一批生态旅游知名景点和品牌。
14、做大做强林业产业。必须把发展林业产业作为林业工作的重点，培植龙头，发展产业园区，形成带动力强，辐射面广，后发优势足，对地方经济贡献大的林业产业体系。要大力建设好罗田板栗产业、麻城木本粮油产业、蕲春林业低碳产业和黄州林浆纸产业等重点园区，到2020年，全市林业产业总产值达到200亿元以上，林业相关收入对农民增收贡献率达到20%以上。继续扩大林业对外开放，优化投资环境，加大招商力度，吸引国内外投资者到我市投资造林和兴办林业企业。
15、积极推进林权制度改革。坚持“谁造谁有、谁经营谁受益”的政策，依法保护森林、林木、林地所有者和使用者的合法权益。各种社会主体可通过承包、租赁、转让、拍卖等多种形式参与森林、林木、林地使用权的流转，实行资本化运作，变林业资源为林业资本。重点推动宜林荒山、荒地、荒滩使用权的流转。森林、林木和林地使用权流转后，应依法及时办理林权变更登记手续。及时跟进林权制度改革配套政策和措施，加快建立森林资源评估机构、交易机构、林业公共服务体系和林业要素市场的建设，进一步拓宽林权融资渠道，完善林权抵押贷款制度和森林保险制度。
16、深化国有林场改革。国有林场实行“ 以林为本，生态优先，分类指导，可持续发展”的方针。继续深化国有林场改革，逐步将其分别界定为生态公益型林场和商品经营型林场，对其内部结构和运营机制作出相应调整。生态公益型林场按从事公益事业单位管理，所需资金按行政隶属关系由同级政府承担。商品经营型林场要全面推行企业化管理，按市场机制运作，自主经营，自负盈亏，在保护和培育森林资源的同时，最大限度地挖掘生产经营潜力，增强发展活力。改革后林场富余职工由各级政府妥善安置。
17、支持非公有制林业发展。鼓励各种社会主体投资发展林业，允许跨所有制、跨行业、跨地区经营。各种社会主体依法取得宜林“三荒（荒山、荒地、荒滩）”使用权后，当地人民政府要及时核发林权证，切实保护经营者合法权益。各级林业部门要做好规划设计、树种选择、建设模式、森林防火、病虫害防治等服务指导工作。对生态效益好、带动示范作用强的造林大户和民营林业企业，各级政府要给予必要的扶持和奖励。
18、实施科技兴林。加强林业科学技术研究，围绕林业工程建设中的关键技术问题开展联合攻关，重点解决林木良种选育、森林防火、重大森林病虫害防治、林产品深加工和林农复合经营等技术问题。加大科技成果转化和适用技术推广力度。重点工程全部采用先进适用技术，结合重点工程建设一批科技示范区、示范点，形成科技推广与示范网络，发挥辐射带动效应。深化林业科技体制改革，突出林业科技的社会公益性，培养一支精干高效的林业科技工作队伍；完善人才使用和激励竞争机制，鼓励和支持国内外林业科技人员开展有偿科技承包和技术咨询服务活动；加强林业科技领域的对外合作与交流。
19、进一步加强依法治林，加快法制建设。强化林业执法机构建设，理顺管理体制，充实执法力量，探索林业行政综合执法工作，提高执法效力。加强森林公安队伍建设，保障办案经费，发挥森林公安部门保卫森林和野生动植物资源、维护林区社会治安秩序的重要作用。强化执法监管，建立和实行执法责任制、错案追究制，完善举报制度，方便公众监督，把林业行政执法监督工作制度化。切实搞好林业普法和宣传工作，增强公众的法制意识。
20、加大林业建设投入。各级政府要统筹兼顾，林业建设坚持多层次、多渠道、多形式原则，搞好相关建设规划及优惠政策的落实。各级人民政府要把林业建设、管理和重大林业基础设施建设投资纳入地方财政预算，并予以优先安排。国家安排的重点林业工程建设所需的地方财政配套资金和规划设计、技术指导、检查验收等工作经费，各级政府要按要求予以解决。加大林业部门及其相关的事业单位的投入，其所需的必要费用纳入财政行政事业经费预算；将森林防火、林业有害生物防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设纳入基本建设规划；国有林场道路、供水、供电、通信等基础设施建设纳入相关行业的发展规划；继续执行国家已经出台的各项林业税收优惠政策。
21、加强对林业的金融支持。积极争取国家林业贴息贷款用于发展林业。有关金融机构要加大对造林业主的信贷支持，落实国家对林业贷款的信贷扶持政策，积极开展森林资源资产抵押工作，具体贷款期限可根据林木生长周期由信贷双方协商确定，地方财政要按照财政部的有关规定给予贴息。积极推行林业职工和农户小额信用贷款和农户联保贷款方式，适当简化贷款手续，建立造林育林金融担保体系和风险防范体系。
四、切实加强实施“生态立市，产业强市”战略的领导
22、各级党委和政府要高度重视林业工作。各级党委和政府要充分认识加强林业工作对于实施可持续发展战略、全面建设武汉城市圈两型社会的重要性和紧迫性，强化人与自然协调发展和青山绿水也是政绩的理念，树立生态成本观和绿色政绩观，牢固树立抓林业就是抓经济、抓生态建设就是抓发展的指导思想，将林业工作纳入经济和社会发展规划，切实加强对林业工作的领导，做到认识到位、责任到位、政策到位、工作到位。
23、实施林业建设目标责任制度。要坚持并完善林业建设目标责任制。各县市区政府对本区域林业工作全面负责，主要负责人是林业建设的第一责任人，分管负责人是林业建设的主要责任人，要按照新形势下林业发展的要求，认真研究解决林业建设中出现的新情况、新问题。坚持和完善林业生态建设任期目标责任制，对林业建设的主要指标，实行任期目标管理，严格考核、严格奖惩，并由同级人民代表大会监督执行。各级地方党委组织部门和纪检监察机关，要把责任制的落实情况作为干部政绩考核、选拔任用和奖惩的重要依据。
市委、市政府每年对目标考核前三名的县（市、区）“四大家”班子成员分别给予3000元、2000元、1000元的奖励，所需奖励经费由所属县（市、区）政府负责落实到位。同时，对没有完成责任目标任务、林业工作出现失误的，要通报批评或追究责任。
24、进一步组织动员全社会大办林业。林业是一项公益性事业，需要全社会广泛参与、共同支持。林业部门要切实履行职责，充分发挥职能作用，加强对林业建设的组织、协调、指导，扎扎实实地做好各项服务工作；水利部门要抓好堤防、河流、沟渠的绿化，大力推广林水路结合，创新造林机制；交通部门要抓好道路绿化，确保护养公路绿化率达到或超过国家标准；城建、园林部门要切实抓好城区绿化、美化，为城镇居民提供更多的生态产品、更好的人居环境；各级武装部门、妇联、共青团要广泛发动社会各界参与林业建设，搞好全民义务植树活动，办好“青年林”、“三八林”、“民兵林”等社会造林基地；财政、金融部门要加大对林业的支持力度，确保国家各项惠林政策落实到位；宣传部门要将林业宣传纳入公益性宣传范围，普及林业和生态知识，大力宣传党的兴林富民政策，大力宣传林业建设先进典型，增进全社会的生态文明意识，形成全社会关心林业、支持林业、参与林业、推进林业的良好氛围。
25、加强林业行政机构建设。建立健全林业行政管理体系、森林资源监督体系、林业动态监测体系、林业推广和服务体系。进一步加强基层林业工作站和基层林业执法队伍建设，配备精干人员，充分发挥政策宣传、资源管护、林业执法、科技推广和社会化服务等职能和作用。在机构改革中对林业机构职能进行充实和完善，市、县两级森林防火指挥部办公室、绿化委员会办公室落实专编专人专责，各级政府根据公共财政要求，逐步将林业所属具有行政执法和政府公共服务职能的事业单位纳入财政预算管理。
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