两大平原现代农业综合配套改革试验生态补偿专项实施方案

两大平原现代农业综合配套改革试验生态补偿专项实施方案

（2013年4月）

黑龙江省林业厅

松嫩平原、三江平原是是东北经济社会发展重要地区及国家重要商品粮主产地，分布着我国现存相对完整、生态区位十分重要的湿地，其森林生态系统、湿地生态系统对调节气候、涵养水源、降解污染、调蓄洪水等方面发挥着不可替代的作用。

一、基本情况

（一）林业基本情况

松嫩平原、三江平原总面积28.9万平方公里，耕地面积1.6亿亩，占全省耕地面积的80%以上，粮食产量超过1000亿斤，占全省粮食总产量的90%以上，约占全国粮食总产量的9.4%，人口2367万人，其中农业人口1518万人。

现有林业用地543.5万公顷（含有林地388.2万公顷、疏林地9.3万公顷、灌木林地14.9万公顷、未成林造林地36.9万公顷、其他用地57.2万公顷、无林地37.1万公顷，），占区域总面积的18.8%，占全省地方林业系统所属林业用地面积的55.8%。区域中有林地占区域总面积的13.4%，占全省地方林业系统所属有林地面积的54.8%，森林覆盖率30.6%。区域中国有林地面积458.2万公顷，占区域林业用地面积84.3%，集体林林业用地面积85.3万公顷、占区域林业用地面积的15.7%。现有湿地面积331万公顷，湿地率11.4%，其中黑龙江省范围天然湿地面积289万公顷，占全省天然湿地面积52%。目前已建湿地自然保护区59处（国家级11处、省级48处；归属地方林业52处、农垦7处）、国家湿地公园20处，保护区和湿地公园总面积281万公顷，其中保护区总面积219万公顷。

（二）生态保护情况

1、防护林建设情况。区域农田防护林中，松嫩平原占3/5，主要以县（市）林业建设为主；三江平原占2/5，主要以农垦系统建设为主。自1978年国家在我省实施三北防护林工程以来，两大平原三北防护林共营造农田（草牧场）防护林、防风固沙林、四旁绿化等41.5万公顷，其中农田（草牧场）防护林35.8万公顷，占全省已营造农田（草牧场）防护林46万公顷的90.2%，庇护农田1040万公顷，松嫩平原、三江平原农田庇护率分别达到75％、60%左右，已初步建成多林种、多树种、乔灌相结合的农田林网防护体系，在改善区域生态环境、增加粮食产量发挥着重要的作用。如我省防护林建设国家级先进县——拜泉县，由于防护林体体系的形成，坡耕地泥沙流失量减少89%，土壤径流减少78%，土壤有机质含量提高0.51%，风速降低58%，空气湿度提高10-14%，蒸发量减少14.6-17.8%，连续18年未发生风剥地，林网内真正形成了有利于植物生长的小气候，庇护农田358万亩，生态效益显著。

2、湿地保护情况。区域湿地总面积中，沼泽湿地254万公顷，约占全国沼泽湿地五分之一，是我国最大的平原沼泽湿地分布区和国际重要湿地分布最多的区域，有扎龙、向海等7处国际重要湿地。三江平原天然湿地面积91万公顷，占全省湿地总面积的16%，占区域湿地面积的31.4%，天然湿地覆被率8.4%，国际重要湿地5处，按类型划分，沼泽湿地54.4万公顷、河流湿地18万公顷、湖泊湿地13.2万公顷。湿地自然保护区22处（国家级7处，省级15处），国家湿地公园5处，总面积112万公顷，涵盖60.7万公顷湿地，占全部湿地的67%，其中，沼泽湿地37.1万公顷，占沼泽湿地总面积的68%。松嫩平原天然湿地面积198万公顷，占全省湿地总面积的36%,占区域湿地面积的68.6%。天然湿地覆被率19.5%，按类型划分，沼泽湿地131.6万公顷、河流湿地38.6万公顷、湖泊湿地20.7万公顷。分布有国际重要湿地1处，湿地自然保护区26处（国家级3处，省级23处），国家湿地公园5处，总面积125万公顷，涵盖56万公顷湿地，占全部湿地的45.2%，其中，沼泽湿地41.7万公顷，占沼泽湿地总面积的31.6%。据测算，三江平原现有沼泽湿地储水量达到64亿立方米，相当于三峡水库六分之一的库容。三江平原泥炭沼泽地的碳储量非常巨大，约为1540万吨。据测算，农田林网及湿地对小麦、大豆、玉米等主要作物平均平均护田增产15％。

3、生态补偿机制建立情况。国家对我省实施的中央财政森林生态效益补偿基金制度自2004年正式启动，我省区划界定国家级公益林面积5061.38万亩全部纳入中央财政补偿范围，年补偿资金25436万元，实施单位涉及73个县（市、区）、380个场（圃、站）、7个自然保护区及农垦、煤炭等有林行业，主要分布在黑龙江、乌苏里江、绥芬河等边境国防林区和松花江干流区域内，落实管护经营责任区12311个，落实管护人员1.4万余人。省级森林生态效益补偿基金自2004年开始，省级公益林483.83万亩纳入省级补偿范围，年补偿资金2000万元，落实管护人员0.15万人。通过补偿制度的实施，实现了林区职工的再就业，增加了职工收入，提高了林分质量，改善了生态环境。目前，全省两大平原51个县（市）重点公益林面积2014.49万亩，其中国家重点公益林1808.11万亩，省级重点公益林206.38万亩，已实施年补偿资金8261万元（其中中央生态补偿基金7232.4万元，省级生态补偿资金1028.6万元），共安排生态效益补偿管护人员7975人（其中国家7052人，省级923人）。2010年国家实施了湿地生态补助试点工作，我省有扎龙国际重要湿地等8个保护区被纳入湿地生态效益补助试点范围，累计补助资金3550万元，在湿地保护方面发挥了重要作用。目前自然保护区建设方面，国家尚未建立行之有效的生态补偿机制。

二、实施生态补偿的必要性

（一）生态保护与建设的主要问题

两大平原区域既有边境市县的国防林、自然保护区、森林公园等特种用途林，又有以嫩江、松花江为主的江河水系和多处大中型水库周围的防护林。区内农林牧各业交错，森林资源多为次生林和天然原始林。同时，湿地是两大平原的重要生态区域。

1、农田防护林建设形势严峻。一是土地沙化盐碱化严重。湿地功能退化，土地荒漠化的趋势日益严重。松嫩平原土地沙化平均每年以0.44%的速度扩展，已达130万公顷，占其总面积的7.5%；盐碱化达320万公顷，每年以增加2万公顷的速度增长。三江平原土地已出现沙化、草原退化现象。二是国土流失惊人。三江平原的界江（湖）——“两江一湖”（黑龙江、乌苏里江和兴凯湖）中上游我方江岸护岸功能明显减弱，仅黑龙江中上游段因江岸坍塌和岛屿减少，每年国土流失7.4-12.4平方公里，相当于10-16个珍宝岛。三是地区间发展不平衡。树种结构单一，杨树纯林造林占80%以上，个别地方营造林低标准、低质量，仍存在重造轻管，乱砍滥伐、零星盗伐现象时有发生。四是造林地块难于落实。农民二轮承包的土地用于造林没有补偿政策。边防林不成规模，农林矛盾大。宽度50-100米，远未达300-400米的要求。特别是石质荒山等立地条件差的宜林地造林，根本没有人来承包，靠县乡村组织造林困难很大。五是工程建设资金严重不足。三北防护林二期建设重点为沙地治理、水土流失治理和石漠化荒山等绿化，条件差、成本高。

2、湿地面积萎缩和功能退化。一是面积减少、功能退化。松嫩平原湿地由建国初期的329万公顷减少到240万公顷，减少了1/3；三江平原湿地面积由建国初期的534万公顷减少到91万公顷，减少了4/5。湿地涵养水源、净化水质、调节气候等功能严重退化，朱鹮等珍稀物种在我省消失。二是湿地污染严重。已成为工业废水、生活污水和农田退水的承泻区,正遭受着汞、铅等重金属的污染。扎龙湿地大部分湖泊处于重富营养化状态,核心区扎龙湖已达五类水质。兴凯湖中的蓝藻已经逐渐从小湖向大湖扩散，小湖鱼群大量死亡，俄罗斯多次对其水质问题提出抗议。三是缺水加重。扎龙、向海及洪河、七星河等国际重要湿地因缺水已出现沙化、火险、断流等危险现象。

3、自然保护区严重缺少能力建设。目前地方国有林区负债沉重，林业职工生活低下，民生建设处于边缘化。一是保护区自然资源面临严重威胁。保护区大多地处偏僻，居民“靠山吃山”，成为其主要经济来源，建设和管理困难重重。二是缺少经济补偿。因国家对保护区没有经济补偿，地方政府和居民存在畏难和消极情绪，保护区与社区发展存在矛盾。三是基础设施和能力建设没有资金来源。国家和省对省级保护区基础设施和日常管护、科研、监测、宣传、人员培训等能力建设没有资金来源。

4、缺少健全的生态保护与建设投入机制。一是重点生态工程仅靠国家补助投资建设，工程建设投入严重不足。由于地方各级财政缺乏资金配套能力，特别是从2007年开始国家取消了农村义务工等惠农政策的陆续出台，投资主体发生了变化，县乡村组织造林困难，影响了防护林体系建设进程。国家对防护林造林补助300元/亩无法满足实际500-900元/亩的成本需要。以2011年和2012年建设为例，两年完成三北工程造林555.2万亩，其中：人工造林285.1万亩，封山（沙）育林270.1万亩，按照标准国家投资应为10.44亿元，而实际投资5.36亿元，仅占应投资的51.3%，欠账造林现象普遍，严重挫伤了群众工程建设的积极性。二是目前的森林生态效益补偿资金标准过低。国家对国家公益林每亩补助5元、集体林每亩补助10元，省财政对省级公益林每亩补助3.5元，其补偿标准过低。经测算，管护人员工资每亩至少8元，森林防火、有害生物防治、森林资源监测、造林、补植、管护房建设、苗圃建设等公共管护费用至少需每亩2元。三是国家对湿地及自然保护区尚未建立行之有效的生态补偿机制。国家仅对国家重要湿地保护实行了试点资金补助政策，但对其他湿地及自然保护区尚未建立生态补偿机制，使得属于公益事业的自然资源保护，尤其是省级自然保护没有投入来源，造成基础设施薄弱，管护工作无法正常开展。

因此，为促进黑龙江省现代农业快速发展和健康发展，必须建立健全防护林建设、湿地保护与恢复等林业生态工程建设专项投入机制，制定相关政策，加强组织领导、政策机制、宣传教育、项目管理及技术培训，建立奖惩机制。当务之即是应建立不要的生态补偿机制，逐渐实现林业生态工程投入的逐年增加。

（二）实施生态补偿十分必要

松嫩平原、三江平原是我国主要的生产生活区及重要商品粮主产地,是东北经济社会发展重要地区，分布着我国现存相对完整、生态区位十分重要的森林资源和湿地资源等自然生态系统，在保障国家生态安全、粮食安全、国土安全等方面发挥着不可替代的作用。然而，这片资源正面临着日益严重的威胁，缺水干旱、水质恶化、人为干扰、土地沙化、盐碱化犹如几柄利剑，直接威胁湿地生态系统的安全。生活在这里的农牧民和基层一线林业工作者强烈呼吁，要在国家层面采取果断措施加以严格保护和恢复，否则，历史上丝绸之路变成戈壁荒滩的悲剧将在这里重演，一望无际的芦苇荡将被沙地和盐碱地所取代，风吹草低见牛羊的景观将被黄沙蔽日所代替，丹顶鹤将失去在我国的最后一片家园，乌苏里船歌将成为历史绝唱。一是保护好两大平原生态系统是保障粮食安全的生态基础。两大平原耕地面积1.9亿亩，占全省耕地面积的80%以上，粮食产量超过1000亿斤，占全省粮食总产量的90%以上，约占全国粮食总产量的9.4%。实践证明，没有健康、稳定的生态系统作保障，两大平原千亿斤粮食产能工程、现代农业综合改革试验工程的目标将无法实现，粮食稳产增产无法持续。若要保证东三省粮食年产量和商品量位居全国第一，并实现粮食产能持续提高，必须有健康稳定的生态系统作为保障。二是保护好两大平原生态系统是维护生态安全的重要选择。两大平原是我国最大的淡水沼泽和平原沼泽湿地分布区，是东亚—澳大利亚全球鸟类迁徙通道的重要区域，也是世界最大的丹顶鹤、东方白鹳等珍稀水禽迁徙繁殖地，对于维护我国生物多样性安全意义十分重大。湿地还是世界上十分重要的碳库之一，对于缓解全球气候变暖起着十分重要的作用。三江平原泥炭沼泽地的碳储量非常巨大，约为1540万吨。由于湿地面积减少和退化，三江平原由历史上的十年九涝变成现在的十年七旱，松嫩平原更是十年九旱，严重影响当地的粮食产量和当地群众的生产生活。同时，松嫩平原是我国半干旱地区，生态系统十分脆弱，湿地对防止土地沙化、盐碱化发挥着重要作用。三是保护好两大平原生态系统是维护国土安全和良好国际形象的必要条件。黑龙江省边境线长达2900多公里，黑龙江、乌苏里江是中俄界江，兴凯湖是中俄界湖，江湖沿岸湿地发挥着至关重要的涵养水源、保持水土的作用，也维护着国土不因江水冲刷、水土流失、江岸侵蚀、河堤垮塌或江河改道而丧失。此外，两大平原有扎龙、向海等7处国际重要湿地，是我国国际重要湿地数量最多的区域，湿地保护事关我国负责任的大国形象。四是保护好两大平原生态系统是解决区域民生问题的有效途径。松嫩、三江两大平原是东北地区老百姓重要生产生活区和经济社会发展十分重要地区，人口超过3000万。该地区又是我国重要的芦苇产地，是世界公认的奶牛养殖黄金带，是我国安全、优质的奶源基地。湿地是该区域畜牧业、旅游业的基础和支柱。同时，分布于两大平原的黑龙江、乌苏里江、松花江和嫩江，兴凯湖、镜泊湖等重要江湖是东三省淡水资源的“储存库”和工农业、生活用水的“净水厂”，关系到湿地产业发展、水源地保护、生产生活用水等国计民生问题。五是保护好这块湿地是传承湿地文化的重要载体。两大平原湿地是赫哲族、锡伯族等少数民族的发祥地聚居地，形成了独具北方特色的少数民族文化，承载着北方民族文化的传承重任，这片湿地丧失了，宝贵的少数民族特色文化将失去根基。

由于两大平原生态系统的特殊性，决定了生态保护与治理不是一个省区、一个部门、一部规划就能做好的，必须像三江源湿地保护、大小兴安岭生态功能区建设一样，在国家层面给予高度重视，做到区域联合、部门合作、规划衔接，集中优势兵力打组合拳，才能从根本上遏制森林与湿地面积减少、功能退化的趋势。两大平原生态保护需要在国家层面给予支持，并开展示范工程，上升为国家战略，在生态补偿机制的建立和实施等方面摸索路子，总结经验。

三、指导思想、基本原则和建设依据

（一）指导思想

以维护国家生态安全、建设生态文明、促进区域经济发展为宗旨，以改善生态系统功能和服务现代农业为目标，以保护现有资源及生态系统为前提，以体制创新、机制创新为手段，形成对现有资源保护与恢复、增加森林与湿地覆盖范围、自然保护区能力建设等生态效益补偿良好机制，更好地发挥资源生态效益保障作用，逐步使两大平原形成完善的森林与湿地自然生态系统，降低自然灾害，促进粮食稳产、高产，为把两大平原建设成为和谐、可持续发展的现代农业打下坚实基础。

（二）基本原则、建设依据和实施期限

1、基本原则

（1）坚持突出重点、统筹兼顾、合理挖潜的原则

生态补偿制度的建立以改善两大平原生态环境为宗旨，财力与物力相结合，最大限度地挖潜，集中资金、集中治理和规模推进，保护和扩大现有森林资源与湿地资源，促进区域生态环境协调可持续发展。

（2）坚持生态优先、合理布局、科学实施的原则

生态补偿制度的建立以突出江河源头水源涵养林、农田（草牧场）防护林、湿地保护与恢复、保护区能力建设为前提，努力做到布局合理、覆盖普及、功能完善和科学实施。

（3）坚持国家为主、政府推动、市场化运作的原则

坚持国家为主和政府投入为主，发挥各部门优势，利用市场机制，多层次、多形式、多渠道建立生态补偿机制，广筹资金，推进造林绿化、湿地保护与恢复。

2、建设依据

《国际湿地公约》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国公路法》、中华人民共和国主席令第五十五号《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《黑龙江省公路管理条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《黑龙江省环境保护条例》、黑龙江省人民政府令《黑龙江省自然保护区管理办法》、《黑龙江省土地管理条例》、DB23/T507－1999《黑龙江省造林技术规程》、《黑龙江省人民政府关于进一步加强生态环境保护和建设的决定》、《退耕还林条例》、《黑龙江省实施《退耕还林条例》办法》、《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》、《黑龙江省湿地保护条例》、《黑龙江省省委、省政府关于加快建设林业强省的决定》、《中华人民共和国土地管理法》。

3、实施期限

现有资源恢复与培育实施期限为2014年—2025年，共12年，其中2014年—2020年7年为一期实施期限。生态补偿为50年期限，纳入各级财务预算。

四、总体布局

（一）实施范围

实施范围为11个市51个县（市、区）和农垦9个管理局114个农场。

（二）总体布局

总体布局，一是形成以农田（草牧场）防护林建设、城乡绿化为主体，以山区、半山区退耕还林和荒山荒地造林为补充、以公路、铁路、河渠等绿色廊道为辐射的点线面相结合多效益并举的综合绿化体系框架。二是形成对现有资源保护与恢复、增加森林与湿地覆盖范围、自然保护区能力建设等生态效益补偿良好机制，逐步使两大平原形成完善的森林与湿地自然生态系统。

为突出实施重点，具有规范性、科学性和可操作性，按地势和规划内容进行如下划分：

三江平原区。该区地处松花江、黑龙江、乌苏里江三江下游，是我省主要粮食生产基地。包括佳木斯市、双鸭山市、鹤岗市、七台河市、鸡西市所辖县份。该区低洼易涝地多，湿地资源丰富，农田水利设施基本形成，但农田（草牧场）防护林林带残损。因此该区应重点进行农田草牧场防护林体系建设，加大公路、铁路、村屯、江河湖库渠绿化力度，形成公路、江河湖库渠绿化和农防林相结合的防护林体系，提高农田庇护率。同时对平原区、丘陵区内的宜林荒山荒地进行集中造林绿化，使该区域全部达到平原绿化标准。

松嫩平原区。该区是我省主要商品粮和牧业生产基地，包括齐齐哈尔、绥化市、大庆市及哈尔滨市所辖县份。该区因中部土壤盐碱化、南部土地沙化、荒漠化及草地退化，耕地荒硬、低产，旱涝灾害频发，生态环境脆弱。该区重点进行防沙治沙、农田草牧场防护林更新改造、小流域治理和严重沙化耕地退耕还林。进一步完善农田（草牧场）林网、公路、铁路、江河湖库渠及城镇等绿化，适当发展能源林、经济林，提高干旱区、风沙危害区的森林覆盖率，全面改善恶劣的生产和生活环境。

五、建设目标和主要建设内容

区域生态建设主要以现有森林资源和湿地资源保护、营造农田（草牧场）防护林、防风固沙林、四旁绿化和湿地修复、保护区能力建设为主，以国家三北防护林工程、湿地保护与恢复工程、自然保护区建设为依托。

（一）建设目标

1、现有森林资源和湿地资源保护。享受实施天保工程林区职工的相关政策。

2、农田林网防护体系建设。即以县（市、区）城区为中心，以公路、铁路为主带辐射延伸，进行营造农防林、牧防林、护路林、护村林、护岸林等建设。两大平原为我省粮食主产区，防护林一般按占农田牧场面积的3％～6％进行设置，到2020年农田林网屁护率实现80%以上。

3、湿地保护和恢复。建立湿地生态效益补偿机制、湿地生态用水保障机制和湿地红线制度，有效解决湿地缺水干旱、水质污染等问题。

4、提升自然保护区和生态功能区建设质量。到2015年，使全省30%以上的省级自然保护区达到规范化建设标准，使全省80%以上的省级自然保护区得到能力建设资金，逐步形成结构合理、类型齐全、设施先进、管理高效、功能完善的自然保护区体系。

（二）主要建设内容

1、现有森林资源培育。一是规划营造林510万亩。其中新造159.8万亩、更新造林350.2万亩。在总面积中，营造农田（草牧场）防护林379.6万亩。二是森林经营。通过造林、补植使区域内有林地增加19%。三是抚育、改造和更新4050万亩，其中抚育2050万亩、改造和更新2000万亩，使区域公顷蓄积量由现在75.8立方米提高到91.8立方米，提高21%。

2、农防林管护与更新改造。为适应现代农业机械化生产要求，对松嫩平原，除对早期已营造的农防林实行管护外，进一步加大残次林和成过熟林更新改造，在原林地面积不减少的前提下，农田林小网改造成大网（原农田林网为500米*500米，试点改成500*1000米）。对三江平原，进一步放宽相关政策，加快粮食主产区农田防护林网建设步伐。

3、湿地保护补助制度化、常态化。一是切实解决湿地保护资金不足问题。二是开展湿地生态补水和污水治理工程，有效解决湿地缺水干旱、水质污染等问题。三是开展湿地自然保护区核心区湿地恢复、重建工程和居民搬迁工程。

4、自然保护区能力建设。到2015年，使全省30%以上的省级自然保护区达到规范化建设标准，使全省80%以上的省级自然保护区得到能力建设资金，逐步形成结构合理、类型齐全、设施先进、管理高效、功能完善的自然保护区体系。促进自然保护区由数量扩张型向质量提升型转变，由面积积累型向功能拓展型转变。

5、将森林与湿地全部纳入国家和省森林与湿地补偿范围。安排就业人员18118人。

六、生态补偿与补助资金测算

本实施方案生态补偿与补助主要进行下列方面：

（一）森林资源培育

按照现行天保工程实施方案标准（营造林300元/亩、封山育林70元/亩、抚育120元/亩、改造200元/亩），人工造林510万亩、抚育2050万亩和改造2000万亩，共需补助投入78.7亿元。按照12年计算，年需补助投入6.6亿元。

（二）森林生态效益补偿

按照目前中央生态效益补偿基金补助标准，即每亩5元标准计算（其中4元为管护人员工资，1元为森林防火、有害生物防治、森林资源监测、造林、补植、管护房建设、苗圃建设等公共管护费用），51个县林业用地面积8153.2万亩，年补偿资金40766万元，其中管护人员工资32612.8万元，公共管护费8153.2万元。如果按全省平均管护工资标准人年1.8万元计算，可安排管护人员18118人。即纳入财政预算，年补偿资金4.1亿元。

（三）湿地生态效益补偿

湿地生态效益补偿资金支出范围：基本管护支出，包括管理机构管护人员劳务、国际和国家重要湿地生态补水工程及协调机制建立、基础设施建设、监测和监控、保护站点设施维护、退化湿地恢复、有害生物防治、生态补水、疏浚清淤宣传及其他公共支出等。公共支出所占比例约为两大平原湿地生态补偿的十分之一。按照目前实施的中央财政湿地保护试点补助资金2.8元/亩标准计算，两大平原内重点湿地保护区域（湿地自然保护区和湿地公园）面积为2000万亩，年需补助资金5600万元。

（四）保护区生态效益补偿

参照国家对国家级保护区每年补助300万元、省级保护区每年补助200万元的补偿资金标准，两大平原国家级自然保护区11处、省级自然保护区48处，每年共需补助资金1.3亿元。

以上主要建设内容，年共需国家补偿和补助资金12.6亿元。

六、保障措施

（一）强化领导，落实责任，切实做好生态补偿基础工作

各级地方政府对生态补偿制度的建立与实施负总责，政府主要负责人为第一责任人，分管领导为主要责任人。在政府的统一领导下，相关部门要明确分工，各行其职，通力协作，各负其责，形成合力。各级生态补偿制度的建立，财政部门为牵头单位，做好组织协调工作，发改部门提供生态保护、建设相应规划和相应的监督检查，林业部门具体负责对制度的建立、实施组织、完善和检查验收职能。

（二）扩大中央财政森林生态补偿面积，提高森林生态效益补偿标准。国家实施生态效益补偿制度10年来，只对国家重点公益林给予生态效益补偿，且5元/亩的补偿标准一直未进行调整。事实上，一般公益林及商品林等都发挥着重要生态作用。为此，建议国家对所有森林全部实施生态效益补偿，同时考虑物价上涨及管护成本不断增加的因素，将补偿标准提高至10元/亩以上。

（三）湿地保护补助制度化、常态化。正在实施的中央财政湿地保护补助极大缓解了试点单位资金不足的问题，湿地生态系统得到恢复，生物多样性保护取得显著成效。但是试点范围太小，试点单位和补助资金都缺少连贯性。建议中央将湿地保护补助制度化、常态化，由试点扩大为覆盖整个松嫩和三江两大平原，切实解决湿地保护资金不足的问题，缓解保护与利用的矛盾，促进湿地保护与利用持续发展。

（四）建立自然保护区建设的生态补偿机制。将我省已建立的省级保护区争取列入国家和省建设内容，加强对省级自然保护区基础设施建设的投入，确保保护区日常管护、科研、监测、宣传教育和人员培训以及社区共建工作的正常开展，全面提升管理能力。同时，由于自然保护区地域偏僻、交通不便、经济观念落后、发展基础薄弱，对生物多样性和自然保护区有着严重威胁。各级政府和部门必须制定生态补偿、减免税费等优惠政策拉动和扶持当地的经济，帮助当地群众开辟生产门路，建立互利互惠的社区共管关系，使周边群众和社区从自然保护区的可能破坏者变成共同管理者，促进保护区可持续发展。

（五）享受实施天保工程林区职工的相关政策

两大平原区域既有边境市县的国防林、自然保护区、森林公园等特种用途林，又有以嫩江、松花江为主的江河水系和多处大中型水库周围的防护林。区内农林牧各业交错，森林资源多为次生林和天然原始林。目前地方国有林区负债沉重，林业职工生活低下，民生建设处于边缘化。

（六）建立湿地生态用水保障机制，开展湿地生态补水、污水治理工程。随着农田水利工程建设力度的加大，湿地缺水现象越来越严重，从个别湿地缺水向普遍缺水发展，从个别时段缺水向全年缺水发展。为有效解决湿地缺水干旱、水质污染等问题，建议国家在流域水资源管理层面建立湿地生态补水工程，并有计划地开展湿地污水治理，在水量和水质两方面满足湿地生态用水需求。

（七）开展湿地自然保护区核心区湿地恢复、重建工程和核心区居民搬迁工程。湿地保护区核心区存在一定数量的耕地，破坏了湿地生态系统的完整性，农药、化肥污染给湿地带来严重的威胁，针对这部分耕地有计划的开展湿地恢复和重建。开展湿地自然保护区为减少生产生活对湿地自然保护区核心区的影响，改善核心区居民生存条件，需要有计划、分步骤地将核心区居民迁出，实现生态保护和改善民生互相促进、和谐共赢。