中共山东省委办公厅文件
鲁办发〔2017〕46号
省委办公厅 省政府办公厅
关于印发《山东省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》的通知
各市党委和人民政府 ,省委和省政府各部门 (单位 ),各人民团体 ,各高等院校 :
《山东省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》已经省委、省政府同意 ,现印发给你们 ,请结合实际认真贯彻落实。
中共山东省委办公厅
山东省人民政府办公厅
2017年9月14日
山东省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案
为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见〉的通知》(中办发〔2016〕63号),切实做好我省环保垂直管理制度改革工作 ,通过体制机制创新 ,解决现行环保管理体制存在的突出问题 ,现结合我省实际 ,制定本实施方案。
一、总体要求
(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神 ,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略 ,全面落实习近平总书记视察山东重要讲话、重要指示批示精神 ,紧紧围绕统筹推进 “五位一体 ”总体布局和协调推进 四“个全面”战略布局 ,牢固树立新发展理念 ,认真落实党中央、国务院决策部署 ,改革环境治理基础制度 ,建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的环境保护管理体制 ,切实解决对政府及相关部门环境保护责任落实监督难问题 ,切实解决地方保护主义对环境监测监察执法干预问题 ,切实解决跨区域、跨流域环境问题统筹难问题 ,切实解决环保机构队伍建设难以规范和加强问题 ,为实行最严格的环境保护制度 ,促进转型升级绿色发展 ,建设经济文化强省和生态山东提供坚强体制保障。
(二)基本原则
1.坚持问题导向。落实环境保护责任 ,调动各级党委和政府及其相关部门的积极性 ,确保新老环境保护管理体制平稳过渡 ,解决现行环境保护管理体制存在的突出问题。
2.强化履职尽责。各级党委和政府对本地生态环境负总责。建立健全职责明晰、分工合理的党政同责、一岗双责环境保护责任体系和网格化环境监管体系 ,加强环境保护日常监察和定期督察 ,对失职失责的 ,严肃追究责任。
3.确保顺畅高效。改革完善体制机制 ,强化省级环保部门对市、县两级环境监测监察的管理 ,协调处理好环保部门统一监督管理与属地主体责任、相关部门分工负责的关系,提升生态环境治理能力。
4.搞好统筹协调。与生态文明体制改革各项任务相协调,与生态环境保护制度完善相联动 ,与事业单位分类改革、行政审批制度改革、综合行政执法改革等相衔接 ,提升改革综合效能。
二、强化党委和政府及其相关部门的环境保护责任
(一)落实各级党委和政府对生态环境负总责的要求。
各级党委和政府要进一步落实环境保护主体责任 ,强化党委和政府主要领导成员的主要责任及班子成员的一岗双责 ,完善领导干部目标责任考核制度 ,把生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容。严格落实各项法定职责和《山东省各级党委、政府及有关部门环境保护工作职责 (试行)》及《山东省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则 (试行)》 ,细化明晰有关要求 ,认真执行党政同责、一岗双责制度。建立和实行领导干部违法违规干预环境监测执法活动、插手具体环境保护案件查处的责任追究制度 ,确保环保部门依法依规履职尽责。
(二)强化环保部门职责。省级环保部门对全省环境保护工作实施统一监督管理 ,在全省范围内统一规划建设环境监测网络 ,对省级环境保护许可事项等进行执法 ,对市县两级环境执法机构给予指导 ,对跨市相关纠纷及重大案件进行调查处理。市级环保部门对全市区域范围内环境保护工作实施统一监督管理 ,负责属地环境执法 ,强化综合统筹协调。县级环保部门强化现场环境执法 ,现有环境保护许可等职能上交市级环保部门 ,在市级环保部门授权范围内承担部分环境保护许可具体工作。
(三)明确相关部门环境保护责任。各级党委和政府要制定负有生态环境监管职责相关部门的环境保护责任清单 ,明确各相关部门在发展方式转变、国土空间布局、产业和能源结构调整、淘汰落后产能、循环经济和清洁生产等源头防控方面 ,工业污染治理、畜禽养殖污染防治、秸秆禁烧等工业、农业污染防治方面 ,污水垃圾处理、扬尘综合治理、餐饮油烟污染防治等城乡环境综合整治方面 ,机动车船污染防治、黄标车老旧汽车淘汰等移动源污染防治方面 ,国土资源开发环境保护、自然生态保护等生态保护方面的环境保护责任。各相关部门按照相关法定职责及责任清单抓好环境保护工作。落实管发展必须管环保、管生产必须管环保要求 ,形成齐抓共管的工作格局 ,实现发展与环境保护的内在统一、相互促进。各级党委和政府将相关部门环境保护履职尽责情况纳入年度部门绩效考核。
三、调整环境保护管理体制
(一)调整市县环保机构管理体制。市环保局实行以省环保厅为主的双重管理 ,仍为市政府工作部门。省环保厅党组负责提名市环保局局长、副局长 ,会同驻地市委组织部进行考察 ,征求市委意见后 ,提交市委和市政府按有关规定程序办理 ,其中市环保局局长提交市人大任免 ;市环保局党组书记、副书记、成员 ,在征求市委意见后 ,由省环保厅党组审批任免。济南、青岛市环保局局长、党组书记列入省委管理。
县 (市、区)环保局调整为市环保局的派出分局 ,由市环保局直接管理 ,领导班子成员由市环保局任免 ,任命和考核要听取驻地县 (市、区)党委、政府的意见。落实高新区、开发区管理机构的环境保护主体责任 ,各市管理的高新区、开发区等园区已独立设置环保机构的 ,调整为市环保局的派出分局 ;没有独立设置环保机构的 ,将环保审批、许可等行政职能从相关机构剥离 ,按照人随职能走的原则 ,一起划转到当地市环保局 ,由市环保局在园区独立设置派出分局或跨园区设立派出分局。
环境保护管理体制调整后 ,各级党委和政府要统筹任用环保干部 ,加强交流使用。
(二)构建新的环境监察体制。加强对环境监察工作的组织领导和综合协调 ,构建新型环境监察体系 ,将市县两级环保部门的环境监察职能上收 ,由省级环保部门统一行使。设立环境监察机构 ,配强省环保厅专职负责环境监察的班子成员和区域环境监察的负责人 ,加强环境监察内设机构建设,强化落实环境监察职能。经省委、省政府授权 ,省级环保部门对市、县党委和政府及相关部门环境保护法律法规、标准、政策、规划执行情况 ,环境保护党政同责、一岗双责落实情况 ,以及环境质量责任落实情况进行监督监察并及时向省委、省政府报告。根据环境监察情况提出实施行政约谈、挂牌督办、区域限批等环境管理措施 ,对环境监察中发现的问题及相关党政领导干部应负责任提出处理建议 ,按照干部管理权限将有关材料移送纪检监察机关或组织 (人事 )部门。
设立环境监察专员 ,探索建立环境监察专员制度。跨区域设立若干环境监察办公室 ,作为省环保厅内设机构管理 ,人员和工作经费由省级承担 ,主要负责对所辖区域进行环境监察 ,环境监察办公室主要负责人列席区域内市、县两级党委和政府涉及生态环保相关议题的重要会议。
(三)调整环境监测管理体制。省级环保部门统一负责全省及各市县生态环境质量监测、调查评价和考核工作 ,实行生态环境质量省级监测、考核。省环境监测中心站更名为省环境监测中心。现有市级环境监测机构调整为省环保厅驻市环境监测机构 ,由省环保厅直接管理 ,名称规范为山东省 XX环境监测中心 (如:山东省济南环境监测中心 ),人员和工作经费由省级承担 ;领导班子成员由省环保厅任免 ,主要负责人任驻地市环保局党组成员 ,事先征求市环保局意见。省级和驻市环境监测机构主要负责生态环境质量监测工作,按要求做好有关执法监测、应急监测等工作。
现有县 (市、区)环境监测机构更名为县 (市、区)环境监控中心 ,主要职能为执法监测 ,随县 (市、区)环保局一并上收到市级 ,由市级承担人员和工作经费 ,具体工作接受县 (市、区)环保分局领导 ,支持配合属地环境执法 ,形成环境监测与环境执法有效联动、快速响应 ,同时按要求做好生态环境质量监测相关工作 ,承担相应环境应急监测任务。
各市可根据实际情况对县 (市、区)环境监测机构进行整合优化 ,组建跨区域的环境监测机构。目前未设置环境监测机构的市辖区 ,其环境监测任务由市级环保部门整合现有县级环境监测机构承担 ,或由驻市环境监测机构协助承担。
(四)加强环境执法工作。调整完善省环境执法职能 ,环境执法重心向市、县 (市、区)下移 ,加强基层执法队伍建设 ,强化属地环境执法。17市环境监察执法机构调整为 XX市环境执法支队 ;县 (市、区)环境监察执法机构统一调整为 XX县 (市、区)环境执法大队 ,随县 (市、区)环保分局一并上收到市 ,由市级承担人员和工作经费 ,具体工作接受县 (市、区)环保分局领导。市环保局统一管理、统一指挥本行政区域内环境执法力量。
依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段。环境执法机构列入政府行政执法部门序列,配备调查取证、移动执法等装备 ,统一环境执法人员着装,保障一线环境执法用车。健全执法责任制 ,严格规范和约束环境监管执法行为。
(五)加强乡镇 (街道 )环保工作。健全乡镇 (街道 )网格化环境监管体系 ,明确网格监管节点、监管对象、监管职责。落实乡镇 (街道 )环境保护职责 ,明确承担环境保护责任的机构和人员。认真落实《山东省人民政府办公厅关于加强乡村安全生产、建设工程质量安全、环境保护、道路交通安全监管工作的通知》(鲁政办发〔2016〕6号)要求 ,乡镇 (街道 )已设置环境保护机构的 ,应进一步加强能力建设;未设置环境保护机构的 ,应根据工作需要 ,在相关机构加挂环境保护办公室牌子 ,确保责有人负、事有人干。乡镇 (街道 )环保机构接受县 (市、区)环保分局的业务指导。建立健全农村环境治理体制机制 ,提高农村环境保护公共服务水平。
(六)加强跨区域、跨流域环境管理。积极探索按流域设置环境监管和行政执法机构、跨区域环保机构 ,有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量。在省环保厅设立承担南四湖东平湖流域环境监管职能的机构 ,作为省环保厅内设机构管理 ,负责指导、协调相关流域内环境监管和行政执法工作。
省环保厅牵头建立健全区域环境协作机制 ,推行跨区域、跨流域环境污染联防联控 ,加强联合监测、联合执法、交叉执法 ,进一步健全完善省会城市群大气污染联防联控机制。加强跨区域、跨流域生态环境质量监测 ,省环保厅可选择综合能力较强的驻市环境监测机构承担相应跨区域、跨流域生态环境质量监测职能。
鼓励各市在全市域范围内按照生态环境系统完整性实施统筹管理 ,统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法 ,整合设置市域内跨县 (市、区)的环境执法和环境监测机构。
四、规范加强环保机构和队伍建设
(一)加强环保机构规范化建设。在不突破现有机构限额和编制总额的前提下 ,统筹解决好体制改革涉及的环保机构编制和人员身份问题 ,保障环保部门履职需要。目前仍为事业机构、使用事业编制的环保局 ,要结合体制改革和事业单位分类改革 ,逐步转为行政机构 ,使用行政编制。规范和加强环境监测机构建设 ,强化环保部门对社会监测机构和运营维护机构的管理。各级党委和政府要根据环保机构监测监察执法垂直管理制度改革要求 ,调整优化环保部门工作职能和内设机构。根据此次改革后的工作职能 ,强化市环保局干部人事管理、执法监测管理以及大气、水、土壤环境管理等职能和机构设置 ,确保与履行工作职能相适应。
(二)加强环保能力建设。落实国家环保监测监察执法等方面的规范化建设要求 ,扎实推进环保监测监察执法能力标准化建设 ,大力加强人员教育培训 ,提高队伍专业化水平。加强县 (市、区)环境监测机构的能力建设 ,妥善解决监测机构改革中监测资质问题。实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度。按照独立、权威、有效的原则 ,继续强化核与辐射安全监测执法能力 ,统筹核与辐射执法监管机构建设,有核电和监管任务较重的市要明确核与辐射安全执法监管机构 ,其他市要明确监管人员 ,形成完善的核与辐射安全执法监管体系。
(三)加强党组织建设。认真落实党建工作责任制 ,把全面从严治党落到实处。符合条件的市环保局 ,按照规定经市委批准设立党组并接受其领导 ,并向省环保厅党组请示报告党的工作。市环保局党组报当地市委组织部审批后 ,可在县 (市、区)环保分局设立分党组。按照属地管理原则 ,市县两级环保部门基层党组织接受所在地党的机关工作委员会领导和本级环保局 (分局 )党组指导。适应环境保护管理体制改革要求 ,建立健全党的基层组织。严格党的组织生活制度,加强对党员的教育管理监督 ,创新党组织活动方式 ,不断增强基层党组织创造力、凝聚力、战斗力。
市环保局纪检机构设置由省环保厅商省纪检监察机关、省编办研究确定。
五、建立健全高效协调的运行机制
(一)建立健全环境保护议事协调机制。建立省、市、县 (市、区)环境保护委员会 ,研究解决环境保护重大问题,强化综合决策 ,形成工作合力。各级环境保护委员会由同级党委、政府主要负责同志任主任 ,党委、政府有关负责同志任副主任 ,负有环境保护职责的部门主要负责同志为成员,同级环境保护部门 (含分局 )承担日常工作。县 (市、区)环保分局局长担任所在县 (市、区)环境保护委员会办公室主任。
(二)建立环保部门与相关部门协作机制。各级环保部门应为属地党委和政府履行环境保护责任提供支持 ,为突发环境事件应急处置提供监测支持。市环保局要协助做好县级生态环境保护工作的统筹谋划和科学决策 ,县 (市、区)环保分局参加驻地县 (市、区)党委常委会会议和政府常务会议有关议题 ,协助开展驻地环保工作。省环保厅驻市环境监测机构要主动加强与驻地市环保局的协调联动 ,参加驻地市环保局相关会议 ,为市县环境管理和执法提供支持 ,做好对驻地市环境应急监测工作的指导、支持和配合。
健全环保部门与发展改革、经济和信息化、公安、国土资源、住房城乡建设、水利、农业、林业、卫生计生、工商、安监、城市管理等行政主管部门 ,以及金融监管、电力、气象等相关机构的联系会商、联动执法、联合响应机制,加强环境执法与综合行政执法的统筹协调。健全环境行政执法和刑事司法衔接机制 ,完善协同配合、案件移送、强制执行等方面规定 ,加强环保部门与法院、检察院、公安机关的沟通协作。
(三)建立健全环境监测执法信息共享机制。省环保厅要建立健全生态环境监测与环境执法信息共享机制 ,牵头建立、运行生态环境监测信息传输网络与大数据平台 ,实现与市政府及市环保局、县 (市、区)政府及县 (市、区)环保分局互联互通、实时共享、成果共用。环保部门应将环境监测监察执法等情况及时通报属地党委和政府及其相关部门。在省环境监测中心构建全省生态环境质量监测信息系统 ,由省环境监测中心建设、运行、维护和管理 ,与市、县级政府及其环保局 (分局 )互联互通。市级环保部门构建市环境执法信息系统 ,由市级环保部门建设、运行、维护和管理 ,与省环保厅和市、县级政府信息平台联网。
六、强化组织实施
(一)加强组织领导。各级党委和政府对本地环保机构监测监察执法垂直管理制度改革工作负总责。山东省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作领导小组负责全省环保垂直管理制度改革工作的统一组织领导 ,各市参照建立相应的工作机制 ,具体负责本行政区域环保垂直管理制度改革各项工作 ,明确责任 ,细化分工 ,统筹做好人财物划转,妥善处理各种遗留问题 ,做到人员稳定、秩序不乱、工作不断。各级党委和政府要切实解决改革过程中出现的问题,确保改革工作顺利开展、环保工作有序推进。
省环保厅、省编办要加强对环保机构监测监察执法垂直管理制度改革工作的统筹协调、督促检查 ,对出现的新情况、新问题要研究制定相关措施 ,妥善解决 ,重大事项要及时向省委、省政府请示报告。
(二)稳妥开展人员划转。依据有关规定 ,结合机构隶属关系调整 ,相应划转编制和人员 ,对环保部门的机构和编制进行优化配置 ,合理调整 ,实现人事相符。各级环保、机构编制、人力资源社会保障等部门要按照省政府要求研究确定人员划转的数量、条件、程序 ,公开公平公正开展划转工作。市、县级政府要研究出台政策措施 ,妥善解决人员划转、转岗、安置等问题 ,确保环保队伍稳定。改革后 ,县级环保部门按国家规定执行公务员职务与职级并行制度。
(三)加强资产管理。依据有关规定 ,省、市级财政部门负责对划转单位的资产清查工作进行指导 ,省、市级环保部门具体组织开展划转单位的资产清查工作 ,做好账务清理和清产核资 ,确保账实相符 ,严防国有资产流失 ,对清查中发现的国有资产损益 ,按照有关规定 ,经同级财政部门核实并报经同级政府同意后处理。按照资产随机构走原则 ,根据国有资产管理相关制度规定的程序和要求 ,做好资产划转和交接。按照债权债务随资产 (机构 )走原则 ,明确债权债务责任人 ,做好债权债务划转和交接。驻地政府承诺需要通过后续年度财政资金或者其他资金安排解决的债务问题 ,待其处理稳妥后再行划转。
按照行政事业单位国有资产 “国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用 ”的管理体制 ,市环保局负责组织对市环境监测站进行资产清查和财务审计 ,在此基础上向同级财政部门提出资产划转申请 ,财政部门按照有关规定予以批复。省环保厅负责组织对省环境监测中心站、省环境监察总队进行资产清查并委托中介机构进行财务审计 ,在形成资产清查结果和账务审计报告的基础上 ,向省财政厅提出资产划转申请 ,省财政厅按相关规定办理。
(四)加强经费保障。改革期间 ,环保部门开展工作所需的基本支出和相应的工作经费仍由原渠道解决 ,核定划转基数后随机构调整划转。各级财政要充分考虑人员转岗安置经费 ,做好改革经费保障工作。改革后 ,按照事权和支出责任相匹配的原则 ,将环保部门纳入相应级次的财政预算体系给予保障 ,环保部门经费保障标准由各地依法在现有制度框架内结合实际确定。省环保厅驻市环境监测机构、区域环境监察机构人员和工作经费由省级保障 ,县 (市、区)环保机构人员和工作经费由市级统一保障。人员待遇按属地化原则处理。
(五)明确任务分工。省直有关部门要分工负责 ,制定有关政策措施和专项工作方案 ,加强对环保垂直管理制度改革工作的指导 ,及时解决改革过程中出现的实际问题。机构组建、机构编制划转、“三定 ”规定调整等工作由省编办、省环保厅牵头制定工作方案 ,干部管理和党的组织设置工作由省委组织部等制定工作方案 ,人员调整划转、编制实名制信息变更、人事档案移交等工作由省环保厅、省人力资源社会保障厅、省编办制定工作方案 ,部门预算调整等工作由省财政厅制定工作方案 ,在垂直管理改革过程中档案的处置和管理问题由省档案局、省环保厅制定工作方案。省环保厅要为省直有关部门制定工作方案提供支持 ,积极做好配合工作。
(六)严明工作纪律。严肃政治纪律、组织人事纪律、机构编制纪律和财经纪律等各项纪律。严禁在体制调整过程中突击进人、突击提拔干部 ,严禁擅自转移、处置国有资产和违规调动资金 ,严防国有资产流失。各级政府及相关部门要及时了解和掌握干部职工的思想状态 ,有针对性地做好思想政治工作 ,关心和帮助解决实际困难 ,确保思想不乱、队伍不散。
(七)稳步有序实施。省直有关部门要在本实施方案印发1个月内 ,完成相关配套文件和工作方案的制定工作 ,报省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作领导小组审定后实施。各市党委、政府要在本实施方案印发 2个月内完成本市改革工作方案的制定 ,经省环保厅、省编办备案同意后组织实施。
中共山东省委办公厅
2017年9月14日印发
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